當(dāng)智慧城市遇上PPP

早在1990年美國(guó)舊金山國(guó)際會(huì)議就提出過(guò)“智慧城市，快速系統(tǒng)，全球網(wǎng)絡(luò)”的概念。普遍地認(rèn)為，智慧城市的概念源自IBM在2008年提出的“智慧地球”，其概念核心是“感知化”、“互聯(lián)化”和“智能化”，IBM對(duì)“智慧城市”定義為：“可以最大化采用通信和信息技術(shù)方法分析、感測(cè)、整合城市關(guān)鍵系統(tǒng)的各項(xiàng)核心信息，進(jìn)而對(duì)于包括：環(huán)保、民生、城市服務(wù)、公共安全、工商業(yè)活動(dòng)等在內(nèi)的各項(xiàng)需求做出智慧的反應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活” ^[1]。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》【發(fā)改高技[2014]1770號(hào)】中所述，智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。建設(shè)智慧城市，對(duì)加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。

2016年初阿里云啟動(dòng)的ET城市大腦計(jì)劃也是智慧城市的重要實(shí)現(xiàn)形式之一，該計(jì)劃被國(guó)家列為重點(diǎn)項(xiàng)目。城市大腦，能將散布在城市各個(gè)角落的數(shù)據(jù)連接起來(lái)，通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的分析和整合，對(duì)城市進(jìn)行全域的即時(shí)分析、指揮、調(diào)動(dòng)、管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的精準(zhǔn)分析、整體研判、協(xié)同指揮^[2]。今年6月，阿里云在云棲大會(huì)上海峰會(huì)上宣布ET城市大腦將向醫(yī)療應(yīng)急調(diào)度、城市管理、環(huán)境治理、旅游開發(fā)、城市規(guī)劃、平安城市、民生服務(wù)等七大領(lǐng)域拓展，從智能交通管理全面升級(jí)為整個(gè)城市的人工智能中樞。在整個(gè)系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)資源平臺(tái)是ET城市大腦快速向七大領(lǐng)域拓展的關(guān)鍵支撐，真正使數(shù)據(jù)成為城市發(fā)展的基礎(chǔ)資源^[3]。據(jù)介紹，數(shù)據(jù)資源平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了全球首例城市五維數(shù)據(jù)融合，搭建了城市數(shù)據(jù)治理成熟7度模型，具備制造、能源、物流、交通等6領(lǐng)域知識(shí)圖譜。城市能夠借助這一技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的全量、標(biāo)準(zhǔn)、純凈、智能，快速為城市大腦供血^[4]。

2017年10月，杭州城市大腦1.0正式發(fā)布，試點(diǎn)運(yùn)行效果顯著，試點(diǎn)區(qū)域通行時(shí)間減少15.3%，救護(hù)車到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間縮短一半，“天曜”系統(tǒng)通過(guò)已有的街頭攝像頭全年無(wú)休巡邏，釋放警力200余名。目前阿里云正與上海合作，欲打造超大型城市精細(xì)化管理樣板。

1）政策環(huán)境

從政策環(huán)境角度來(lái)看，從2012年住建部提出開展智慧城市的試點(diǎn)工作開始，國(guó)務(wù)院、國(guó)家開發(fā)銀行、地理信息局、工信部及各地方政府等也相繼出臺(tái)了諸多政策支持智慧城市的快速發(fā)展。

2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于開展國(guó)家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)發(fā)展智慧城市試點(diǎn)提出了明確的要求：“已有明確的智慧城市發(fā)展資金籌集方法和保障方案”，并對(duì)智慧城市試點(diǎn)的三級(jí)指標(biāo)及各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)列示和說(shuō)明，為各地組織開展申報(bào)工作，積極創(chuàng)建智慧城市指明了方向。

2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》提出了加快建設(shè)智慧城市的意見(jiàn)，鼓勵(lì)有關(guān)城市進(jìn)行智慧城市試點(diǎn)建設(shè)，同時(shí)加速發(fā)展智慧城市的配套工程建設(shè)，包括：智慧電網(wǎng)工程、智慧交通工程、智慧國(guó)土工程、智慧物流工程等。國(guó)家測(cè)繪地理信息局出臺(tái)了《智慧城市時(shí)空信息云平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)技術(shù)指南》，提出了要發(fā)展時(shí)空信息數(shù)據(jù)庫(kù)和智慧云平臺(tái)所需要的基于數(shù)字城市空間框架和基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)與公共平臺(tái)。

2014年國(guó)家開發(fā)銀行出臺(tái)《“十二五”智慧城市建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，提出其將為中國(guó)智慧城市的發(fā)展提供多于800億元的投資，從而使智慧城市發(fā)展所需的資金得到一定程度的落實(shí)。工業(yè)和信息化部在《ICT深度報(bào)告》中指出，從全國(guó)智慧城市的建設(shè)進(jìn)度來(lái)看，智慧城市的建設(shè)已經(jīng)形成了區(qū)域發(fā)展、不同等級(jí)、規(guī)模城市（鎮(zhèn)）探索新型城鎮(zhèn)化道路的選擇。在2014-2020年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，“促進(jìn)智慧城市建設(shè)”的任務(wù)被明確提出，從而肯定了智慧城市建設(shè)在國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略地位。

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要加快發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域深層次融合，為穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、惠及民生、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面提供重要支撐，為互聯(lián)網(wǎng)在智慧城市建設(shè)中的具體應(yīng)用提供了方向。

2016年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》兩個(gè)文件中明確指出，加速發(fā)展智慧城市這一新型城市的建設(shè)，為促進(jìn)城市以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同年4月，習(xí)主席在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)中提出“分級(jí)分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國(guó)信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策”。

“十三五”規(guī)劃中提出“推進(jìn)大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，建設(shè)智慧城市”，我國(guó)95%的副省級(jí)城市、76%的地級(jí)城市，總計(jì)超過(guò)500個(gè)城市，均在政府工作報(bào)告或“十三五”規(guī)劃中明確提出，或正在建設(shè)智慧城市。

2）發(fā)展階段

根據(jù)麥肯錫的研究，預(yù)計(jì)到2020年，智慧城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到4000億美元，屆時(shí)全球?qū)⒊霈F(xiàn)600個(gè)智慧城市。預(yù)計(jì)到2025年，這些智慧城市將占全球GDP的60％。到2050年，將有86％的發(fā)達(dá)國(guó)家人口和約64％的發(fā)展中國(guó)家人口生活在智慧城市中。^[5]

智慧城市的發(fā)展階段可從兩個(gè)維度進(jìn)行描述，縱向而言，發(fā)展需要經(jīng)歷四個(gè)階段：數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、智慧化。第一階段是推進(jìn)數(shù)字化，使我們生活的世界可以通過(guò)數(shù)字表述出來(lái)；第二階段是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)將數(shù)字化的城市部件傳輸連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，如電子商務(wù)、電子政務(wù)等；第三階段是在網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)局部智能反應(yīng)與調(diào)控，即智能化階段，如智能收費(fèi)、智能交通、智能工廠等；第四階段則是萬(wàn)物互聯(lián)階段，城市各部分功能在人類智慧的驅(qū)使下優(yōu)化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)城市智慧化，基本建成智慧城市^[6]。橫向而言，發(fā)展需要經(jīng)歷的階段包括：智慧單體、智慧領(lǐng)域、智慧行業(yè)、智慧城市。由點(diǎn)及面地推進(jìn)智慧城市建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)行業(yè)間數(shù)據(jù)共享，互聯(lián)互通，為城市整體規(guī)劃、運(yùn)行、管理提供決策支持。

我國(guó)目前總體而言在縱向上處于智能化發(fā)展向智慧化過(guò)渡的發(fā)展階段，在橫向上處于從智慧行業(yè)向智慧城市過(guò)渡的階段。自我國(guó)確立智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，住建部、科技部分別于2013年1月、2013年8月、2015年4月聯(lián)合公布了三批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)共290個(gè)。在“十二五”期間，我國(guó)智慧城市建設(shè)市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)了7000億元。智慧城市發(fā)展正得到積極有序的快速推動(dòng)。

在討論智慧城市項(xiàng)目時(shí)，除了將智慧城市作為整體項(xiàng)目者，還有許多項(xiàng)目是智慧城市范疇下某一領(lǐng)域的子項(xiàng)目，根據(jù)其行業(yè)類型不同及經(jīng)營(yíng)性不同，可將其進(jìn)行以下分類：

1）按項(xiàng)目行業(yè)類型分

表1 智慧城市子項(xiàng)按行業(yè)類型分類

2）按項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性分

表2 智慧城市子項(xiàng)按經(jīng)營(yíng)性分類

隨著智慧城市建設(shè)的深入開展，政府自建自營(yíng)的傳統(tǒng)模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需求，PPP模式是一個(gè)較好的選擇，由于PPP模式是一種政府與社會(huì)資本合作的模式，因此雙方需求相互得到滿足的合作共贏是項(xiàng)目適用該模式的核心推動(dòng)力。針對(duì)智慧城市，政府與社會(huì)資本雙方具有的并能夠通過(guò)PPP模式得到滿足的需求如下。

1）資金需求大

智慧城市建設(shè)涉及的領(lǐng)域諸多，且建設(shè)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，導(dǎo)致建設(shè)及運(yùn)營(yíng)資金需求很大，而政府財(cái)政遠(yuǎn)不足以支撐，多個(gè)地方政府負(fù)債高企，加之在《預(yù)算法實(shí)施條例》和《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》等法律法規(guī)出臺(tái)實(shí)施后，地方政府財(cái)政支出能力有限，資金短缺及融資困難成為阻礙智慧城市建設(shè)發(fā)展的一大難題。政府需引入多元化社會(huì)資本，破除困境，采用PPP模式可以有效緩解政府財(cái)政資金短缺，同時(shí)可使有限的財(cái)政資源發(fā)揮最大效用。

2）建設(shè)技術(shù)要求高

智慧城市建設(shè)的技術(shù)要求領(lǐng)先、專業(yè)、范圍廣，包括物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)，及一系列城市感知設(shè)備與手段。這些技術(shù)及手段大多掌握于各先進(jìn)的企業(yè)手中，且大多為私有企業(yè)，這方面是政府部門所欠缺的重要部分。PPP模式可以通過(guò)引入社會(huì)資本整合多元化技術(shù)及手段，為智慧城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

3）運(yùn)營(yíng)管理要求高

在建設(shè)技術(shù)不斷提高的同時(shí)，智慧城市的運(yùn)營(yíng)管理理念也在不斷地更新與發(fā)展，軟件、硬件、技術(shù)的運(yùn)用及更新給智慧城市各項(xiàng)目的管理帶來(lái)挑戰(zhàn)，而政府部門在這方面的能力較為欠缺。PPP模式引入社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，社會(huì)資本將以其開發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)作方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)形成高效可行的管理模式，彌補(bǔ)政府部門在這方面的欠缺，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力。

4）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

智慧城市通常由諸多子項(xiàng)目構(gòu)成，涉及技術(shù)領(lǐng)域多、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、投資金額大、不確定因素眾多，其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確估計(jì)。PPP模式中政府與社會(huì)資本開展的是項(xiàng)目全生命周期的合作，雙方共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)等過(guò)程，政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，能夠降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。

1）利潤(rùn)空間

智慧城市項(xiàng)目體量大，且運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本可通過(guò)使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼的形式產(chǎn)生收入，由于涉及領(lǐng)域廣泛，可收費(fèi)來(lái)源廣泛，且智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)商具有一定的排他性，一旦高質(zhì)量地建成，易成為產(chǎn)業(yè)巨頭，其利潤(rùn)空間可觀。

2）盤活資產(chǎn)

社會(huì)資本可通過(guò)智慧城市項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，升級(jí)改造其原有已建的老舊基礎(chǔ)設(shè)施，整合原有零散的基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)城市智慧化的同時(shí)，提升企業(yè)部署整體性與先進(jìn)性，從而盤活企業(yè)資產(chǎn)。

3）建立城市運(yùn)營(yíng)排他權(quán)

由于智慧城市的建設(shè)包含自上而下，由平臺(tái)到基礎(chǔ)設(shè)施的一整套智慧系統(tǒng)，其他運(yùn)營(yíng)商難以在某一環(huán)節(jié)起到取代作用，用戶也具有一定的依賴性，因此智慧城市運(yùn)營(yíng)具有一定的排他權(quán)。

4）獲取智慧城市大數(shù)據(jù)

在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，社會(huì)資本方將積累起大量相關(guān)公共性大數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上可發(fā)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品，對(duì)內(nèi)可用以提升經(jīng)營(yíng)和服務(wù)水平，對(duì)外可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作競(jìng)爭(zhēng)力。

截至2018年8月，我國(guó)智慧城市整體建設(shè)PPP項(xiàng)目已中標(biāo)57個(gè)，總投資418.65億元，其中，包括國(guó)家示范項(xiàng)目6個(gè)。智慧城市相關(guān)子項(xiàng)建設(shè)PPP項(xiàng)目已中標(biāo)77個(gè)，總投資521.08億元，其中，包括國(guó)家示范項(xiàng)目4個(gè)。

圖1 智慧城市類已中標(biāo)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)及金額統(tǒng)計(jì)

我國(guó)智慧城市整體建設(shè)已中標(biāo)PPP項(xiàng)目在全國(guó)的分布情況如下圖所示，以湖南省的項(xiàng)目最為集中，新疆省、山東省、江蘇省緊隨其后，全國(guó)范圍內(nèi)，已中標(biāo)一至兩個(gè)智慧城市整體建設(shè)PPP項(xiàng)目的省份及直轄市居多。

圖2 智慧城市已中標(biāo)PPP項(xiàng)目全國(guó)分布圖

除了智慧城市整體建設(shè)項(xiàng)目以外，還有許多智慧城市范疇下某一領(lǐng)域的子項(xiàng)目，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月，我國(guó)智慧城市PPP項(xiàng)目各領(lǐng)域子項(xiàng)已中標(biāo)幾個(gè)及金額如圖3-圖4所示，以智慧基礎(chǔ)設(shè)施、智慧園區(qū)、智慧平臺(tái)、智慧停車項(xiàng)目較多，另有少數(shù)智慧水利、智慧環(huán)保、智慧醫(yī)療、智慧農(nóng)業(yè)、智慧公安、智慧能源、智慧教育PPP項(xiàng)目已中標(biāo)。其中，智慧園區(qū)由于項(xiàng)目單體規(guī)模大，總投資規(guī)模以222.27億元處于明顯領(lǐng)先地位，智慧基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目由于數(shù)量最多，其總投資規(guī)模僅次于智慧園區(qū)PPP項(xiàng)目，智慧平臺(tái)、智慧停車、智慧醫(yī)療、智慧農(nóng)業(yè)的投資規(guī)模處于同一水平，另有較少的智慧水利、智慧環(huán)保、智慧公安、智慧能源、智慧教育的PPP項(xiàng)目投資已中標(biāo)。

圖3 智慧城市PPP子項(xiàng)中標(biāo)個(gè)數(shù)統(tǒng)計(jì)

圖4 智慧城市PPP子項(xiàng)中標(biāo)金額統(tǒng)計(jì)

目前智慧城市類PPP項(xiàng)目已中標(biāo)企業(yè)以技術(shù)服務(wù)商為主，占到一半以上，其次以材料設(shè)備供應(yīng)商及建筑承辦商較多，另有少部分的建筑承包商背景投資人、其他類型投資機(jī)構(gòu)、綜合環(huán)境服務(wù)商、其他運(yùn)營(yíng)商及開發(fā)商企業(yè)參與。各類型企業(yè)的智慧城市類PPP項(xiàng)目中標(biāo)具體占比如下圖所示。

圖5 智慧城市類PPP項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)類型

目前智慧城市類PPP項(xiàng)目已中標(biāo)企業(yè)以民企為主，占到一半以上，與其技術(shù)優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)。央企下屬公司占到四分之一，地方國(guó)企以16%列第三，央企及其他國(guó)企的參與度較低。各所有制企業(yè)的智慧城市類PPP項(xiàng)目中標(biāo)具體占比如下圖所示。

圖6 智慧城市類PPP項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)所有制

從目前智慧城市類已中標(biāo)PPP項(xiàng)目的中標(biāo)單位來(lái)看，中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量領(lǐng)先的有：北京易華錄信息技術(shù)股份有限公司及其子公司山東易華錄信息技術(shù)有限公司、高新興科技集團(tuán)股份有限公司、浙江大華系統(tǒng)工程有限公司三家企業(yè)。

表3 智慧城市類PPP項(xiàng)目成交三甲企業(yè)代表項(xiàng)目

從目前已中標(biāo)智慧城市類PPP項(xiàng)目的合作模式來(lái)看，79%采用了BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，僅有4%采用了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）模式，3%采用了TOT+BOT（“移交-運(yùn)營(yíng)-移交”+“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”）模式，另有14%的項(xiàng)目采用了其他合作模式。

圖7 智慧城市類PPP中標(biāo)項(xiàng)目合作模式

不同的合作模式適用于不同類型及特征的項(xiàng)目，智慧城市項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目特性不同，主要適用以下幾種合作模式：

1）BOT

BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式指由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資與建設(shè)，建成后，在特許期限內(nèi)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),并通過(guò)提供服務(wù)或產(chǎn)品獲得經(jīng)營(yíng)收入及政府補(bǔ)貼，以收回項(xiàng)目投資成本并獲得合理回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)期到期后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目無(wú)償或有償移交給政府。該模式合作過(guò)程中，社會(huì)資本始終不擁有項(xiàng)目所有權(quán)，且項(xiàng)目最終經(jīng)營(yíng)權(quán)歸政府所有。該模式適用于經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。該模式也是目前在智慧城市領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛的項(xiàng)目合作模式。

2）BOOT

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）模式指由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資與建設(shè)，并在建成后獲得項(xiàng)目所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許期限內(nèi)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),并通過(guò)提供服務(wù)或產(chǎn)品獲得經(jīng)營(yíng)收入及政府補(bǔ)貼，以收回項(xiàng)目投資成本并獲得合理回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)期到期后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目的所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)一并無(wú)償或有償移交給政府。該模式適用于經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

3）TBT（TOT+BOT）

TOT+BOT（ “Transfer-Operate-Transfer”+“Build-Operate-Transfer”，“移交-運(yùn)營(yíng)-移交”+“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”）模式指將TOT模式與BOT模式組合起來(lái)，以BOT為主的一種合作模式。BOT模式已在前文介紹，TOT模式與BOT模式的差異僅在于用存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移替代了項(xiàng)目新建部分。該模式適用于將存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目打包的經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

4）BLT

BLT（Build-Lease-Transfer,建設(shè)-租賃-移交）模式指由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資與建設(shè)，建成后租賃給政府，并由政府（或其指定機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及日常維護(hù)，社會(huì)資本通過(guò)政府支付的租金收回項(xiàng)目投資成本并獲得合理回報(bào)，租賃期結(jié)束后，項(xiàng)目所有權(quán)移交給政府。對(duì)于社會(huì)資本而言，該模式投資風(fēng)險(xiǎn)較低，然而相應(yīng)的投資回報(bào)率也較低。該模式主要適用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

目前，我國(guó)財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中，類別為“科技-智慧城市”的國(guó)家級(jí)示范的項(xiàng)目共12個(gè)。分別是內(nèi)蒙古阿拉善盟智慧阿拉善（一期）項(xiàng)目、合肥高新區(qū)智慧城市管理運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、安徽省淮南智慧城市民生領(lǐng)域建設(shè)PPP項(xiàng)目（智慧醫(yī)療）、福建省泉州市公安智能交通系統(tǒng)工程（一期）PPP項(xiàng)目、山東省濟(jì)寧市任城區(qū)山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目、山東省濱州市陽(yáng)信縣“智慧陽(yáng)信”項(xiàng)目、智慧老河口、湖北省恩施州來(lái)鳳縣互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目、湘潭市“新型智慧城市”PPP項(xiàng)目、湖南省湘西州鳳凰縣智慧城市建設(shè)PPP項(xiàng)目、西藏自治區(qū)日喀則市智慧日喀則建設(shè)（一期）、新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)數(shù)字阿克蘇地理空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)PPP項(xiàng)目。其中，包括智慧城市整體性項(xiàng)目8個(gè)，某領(lǐng)域智慧城市子項(xiàng)4個(gè)。納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中的智慧城市國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目信息如下表所示。

表4 財(cái)政部管理庫(kù)智慧城市國(guó)家級(jí)示范PPP項(xiàng)目信息

德國(guó)智慧城市PPP項(xiàng)目根據(jù)提出的主體不同，采用兩種合作模式：一種是項(xiàng)目由政府發(fā)起，政府首先在某方面提出長(zhǎng)遠(yuǎn)宏觀目標(biāo)，并通過(guò)政府補(bǔ)貼等方式吸引企業(yè)參與，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)研究，最終從若干參與者中選出合適的合作者。另一種是項(xiàng)目由企業(yè)發(fā)起，如德國(guó)電信、西門子、寶馬等大型企業(yè)為了推銷本公司的某種產(chǎn)品或服務(wù)，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一個(gè)或幾個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，符合條件的或?qū)?xiàng)目感興趣的城市會(huì)積極參加這些企業(yè)開展的試點(diǎn)競(jìng)賽^[7]。

對(duì)于第一種合作模式，有一典型案例。2012年，德國(guó)聯(lián)邦政府提出“電動(dòng)汽車國(guó)家發(fā)展計(jì)劃”，并選取了包括柏林在內(nèi)的4個(gè)州開展試點(diǎn)。在這個(gè)為期4年（截止時(shí)間為2016年）的項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府投入8000萬(wàn)歐元，柏林州政府投入6000萬(wàn)歐元，參與企業(yè)投入6000萬(wàn)歐元。

對(duì)于第二種合作模式，亦有典型案例。2006年，德國(guó)電信在全國(guó)范圍啟動(dòng)了T-CITY競(jìng)賽，位于博登湖畔的德國(guó)小城弗里德里希哈芬市經(jīng)過(guò)兩輪激烈的競(jìng)爭(zhēng)從52個(gè)參賽城市中脫穎而出。弗里德里希哈芬市也成立了專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)——弗里德里希哈芬虛擬市場(chǎng)有限公司，并于2008年改名為FN-Dienste有限公司。此外，該市的智慧城市建設(shè)的領(lǐng)域廣、項(xiàng)目多。2007年來(lái)，弗里德里希哈芬市已在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域啟動(dòng)了超過(guò)四十個(gè)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目^[8]。

德國(guó)的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目主要集中于能源、環(huán)保、交通等領(lǐng)域。除了上文提到的弗里德里希哈芬市，德國(guó)多地都積極開展智慧城市建設(shè)。柏林的智慧城市建設(shè)主要由柏林伙伴公司負(fù)責(zé)，該公司是柏林市政府旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而成立的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。柏林的智慧城市特色在于電動(dòng)交通與節(jié)能住宅^[9]。法蘭克福的智慧城市建設(shè)主要是由法蘭克福環(huán)保局負(fù)責(zé)。與其他城市相比，法蘭克福更加注重綠色發(fā)展，其目標(biāo)是建設(shè)綠色城市^[10]。法蘭克福的智慧城市特色在于環(huán)城綠帶、被動(dòng)式住房、節(jié)電獎(jiǎng)勵(lì)、控制大氣排放、垃圾再利用、水資源管理。

總體而言，德國(guó)智慧城市建設(shè)具有以下特點(diǎn)：設(shè)有專門機(jī)構(gòu)、采用政企合作、實(shí)行多方出資、注重因地制宜、追求務(wù)求實(shí)效、實(shí)現(xiàn)以人為本。PPP模式的應(yīng)用，使得德國(guó)的智慧城市建設(shè)得到了迅速推進(jìn)，積累了大量可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

法國(guó)在采用PPP模式進(jìn)行智慧城市建設(shè)方面也有著充足的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮企業(yè)在智慧城市建設(shè)中的作用，注重政府、企業(yè)、城市居民之間以及企業(yè)跨行業(yè)協(xié)作，依托智慧城市建設(shè)，既提高了城市運(yùn)行管理水平，又為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。電信和水網(wǎng)建設(shè)是市政建設(shè)中必不可少的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，法國(guó)電信公司和威立雅水務(wù)公司作為上述兩個(gè)領(lǐng)域中的“領(lǐng)頭羊”，進(jìn)行合作開展了智能水表項(xiàng)目。在合作過(guò)程中，兩家公司發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，法國(guó)電信公司提供數(shù)據(jù)傳輸介入技術(shù)，利用有線或無(wú)線的方式收集和傳輸傳感器接受的信息，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析所采集的數(shù)據(jù)，再把分析結(jié)果提供給終端消費(fèi)者。而威立雅則主攻水處理工作。他們根據(jù)客戶的需求，制定不同形式的數(shù)據(jù)，用短信等方式將服務(wù)推送給用戶。此外，法國(guó)電信為威立雅建立了一個(gè)分析平臺(tái)和一定數(shù)量的智能水表，威立雅利用這一平臺(tái)巡查漏水、偷水等異常情況，監(jiān)測(cè)水質(zhì)污染信息，從而節(jié)省了成本，實(shí)現(xiàn)了雙贏^[11]。

伊希萊·莫里諾市把智慧城市運(yùn)行中積累的不涉及隱私的數(shù)據(jù)租用給企業(yè)，政府獲得智慧城市建設(shè)資金，企業(yè)進(jìn)一步對(duì)數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值進(jìn)行挖掘，發(fā)掘其面向市場(chǎng)的商業(yè)價(jià)值，從而形成新的商機(jī)，達(dá)成與政府的雙贏合作。世界上越來(lái)越多的城市正在將他們的數(shù)據(jù)庫(kù)租用給企業(yè)，以鼓勵(lì)企業(yè)重新利用存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，使企業(yè)為自身商業(yè)利益，也為公眾從數(shù)據(jù)中創(chuàng)造出價(jià)值。

法國(guó)的智慧城市建設(shè)主要注重三方面效益：民生效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。法國(guó)第二大城市里昂推出的“智慧城市概念”，主要考慮四個(gè)方面：一是側(cè)重環(huán)境問(wèn)題和能源節(jié)約，鼓勵(lì)使用過(guò)渡能源和清潔能源；二是強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和城市居住者之間網(wǎng)絡(luò)溝通；三是邀請(qǐng)城市居住者參與智慧城市的建設(shè)；四是充分整合、運(yùn)用信息和通訊技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)和智能交通運(yùn)輸系統(tǒng)等新技術(shù)，促進(jìn)多網(wǎng)絡(luò)信息資源共享和運(yùn)行。其中新技術(shù)的整合和使用，是法國(guó)建設(shè)智慧城市的一個(gè)重要特色^[12]。

針對(duì)智慧城市類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，社會(huì)資本方可分為全面型、行業(yè)型、專業(yè)型。全面型社會(huì)資本指業(yè)務(wù)范疇既包含硬件設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，又包含軟件設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，且涉及多個(gè)行業(yè)的企業(yè)。行業(yè)型社會(huì)資本指擁有軟硬件建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)能力等，但局限于某一行業(yè)的企業(yè)。專業(yè)型社會(huì)資本指在某一領(lǐng)域的某一方面的業(yè)務(wù)非常專業(yè)，卻缺少行業(yè)全覆蓋性及跨行業(yè)業(yè)務(wù)能力的企業(yè)。

全面型社會(huì)資本方適合作為智慧城市整體項(xiàng)目牽頭方，行業(yè)型社會(huì)資本適合作為智慧城市整體項(xiàng)目聯(lián)合體或者子項(xiàng)目牽頭方，專業(yè)型社會(huì)資本方則不適合直接參與智慧城市整體項(xiàng)目，可作為某些智慧城市類子項(xiàng)目的聯(lián)合體，或作為承建方以傳統(tǒng)模式承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)開發(fā)。

總體而言，智慧城市項(xiàng)目需要社會(huì)資本方在交通、教育、醫(yī)療、能源、公安、農(nóng)業(yè)、水利等各領(lǐng)域擁有項(xiàng)目融資、軟硬件建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、技術(shù)更新的綜合能力，又尤為注重其專業(yè)性、技術(shù)性，對(duì)社會(huì)資本有廣而精的要求。

現(xiàn)階段，采用PPP模式發(fā)展智慧城市項(xiàng)目仍存在諸多爭(zhēng)議，包括：

[1]苗青. 智慧城市時(shí)代的電子政務(wù)研究[J].創(chuàng)新科技, 2015(2):91-93.

[2]“城市大腦”逐漸成為大城市“標(biāo)配” 發(fā)揮重要作用. 中國(guó)安防行業(yè)網(wǎng), 2018.3

[3]阿里云ET城市大腦全面升級(jí) 新增城市規(guī)劃、應(yīng)急調(diào)度等七領(lǐng)域. 搜狐網(wǎng), 2018.6

[4]阿里云ET城市大腦發(fā)布重大更新，同上海合作打造超大型城市樣板. 搜狐網(wǎng), 2018.6

[5] 7大熱門智慧城市項(xiàng)目和世界8大頂級(jí)智慧城市盤點(diǎn). 大數(shù)據(jù)周刊,2018.2

[6]智慧城市的特征和“痛點(diǎn)”. 新華網(wǎng), 2017.7

[7]何曉玲. 我國(guó)現(xiàn)階段智慧城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義及可汲取的經(jīng)驗(yàn)[J]. 科學(xué)時(shí)代, 2014(17).

[8]楊琳. 德國(guó)柏林市和弗里德里希哈芬市的智慧舉措[J]. 中國(guó)信息界, 2014(5):68-71.

[9]德國(guó)智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì). 國(guó)家信息中心, 2014.1

[10]楊琳. 法蘭克福:求真務(wù)實(shí)規(guī)劃智慧城市發(fā)展[J]. 中國(guó)信息界, 2014(4):64-67.

[11]歐洲智慧城市發(fā)展及其啟示. 新華網(wǎng),2015.6

[12]歐洲智慧城市發(fā)展及其啟示. 新華網(wǎng),2015.6

[13]林益洋. PPP模式在我國(guó)智慧城市建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展[J]. 智能建筑與城市信息, 2017(3):42-49.

[14]林益洋. PPP模式在我國(guó)智慧城市建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展[J]. 智能建筑與城市信息, 2017(3):42-49.

當(dāng)智慧城市遇上PPP

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