【明樹數(shù)據(jù)】報(bào)告系列：民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目”雙降“原因探析及政策建議

自2014年以來，中國在PPP領(lǐng)域的大規(guī)模實(shí)踐催生出一個(gè)數(shù)萬億級(jí)別的PPP交易市場。與國外的經(jīng)驗(yàn)不同，具備中國特色的“社會(huì)資本”取代了傳統(tǒng)意義上的“私營資本（Private）”，成為PPP市場供給端的主體。社會(huì)資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體展開競爭，大量國有企業(yè)的參與使得PPP市場的“競爭中立”成為一個(gè)無法回避的話題。

龍?jiān)鞒荘PP研究中心和明樹數(shù)據(jù)跟蹤統(tǒng)計(jì)了2014年以來民營企業(yè)參與中國PPP市場的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)無論以成交規(guī)模占比或是以成交項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比作為分析指標(biāo)，民營企業(yè)在PPP領(lǐng)域中的市場份額自2015年底以來呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢。具體而言，若單獨(dú)考慮牽頭人為民營企業(yè)的成交數(shù)據(jù)，民營企業(yè)成交規(guī)模占比最高達(dá)到36.20%，而截至2017年7月份這一指標(biāo)已下降到25.00%；成交個(gè)數(shù)占比最高達(dá)到55.80%，目前則也下降到了47.90%。若進(jìn)一步考慮民營企業(yè)以聯(lián)合體身份參與的項(xiàng)目，民營企業(yè)以牽頭人和聯(lián)合體參與的總規(guī)模占比從2015年12月份的47.80%下降到了37.20%，個(gè)數(shù)占比從60.50%下降到了56.22%。

針對(duì)上述現(xiàn)象，本文以市場交易數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從民營企業(yè)參與意愿、競爭程度等方面分析了民營企業(yè)市場份額持續(xù)降低的原因，進(jìn)而討論目前民營企業(yè)參與PPP市場存在的一些問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。

明樹數(shù)據(jù)從注冊地區(qū)域、上市與否、行業(yè)背景三個(gè)角度對(duì)參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)的基本情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析。2014年至今，共有1191個(gè)民營企業(yè)參與了國內(nèi)的PPP項(xiàng)目，共獲得了1898個(gè)、累計(jì)規(guī)模約14815.50億元的PPP項(xiàng)目。

我們發(fā)現(xiàn)，大部分民營企業(yè)來自于華東地區(qū)中的山東省、浙江省和江蘇省，以及華北地區(qū)中的北京市等。上述區(qū)域也是傳統(tǒng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍的地區(qū)，來自上述地區(qū)的404家民營企業(yè)在全國范圍內(nèi)共中標(biāo)了746個(gè)、累計(jì)5526.4億元的PPP項(xiàng)目。民營企業(yè)中，非上市企業(yè)占據(jù)了絕大多數(shù)的份額，占比達(dá)到了94.00%，但上市企業(yè)整體呈現(xiàn)出更強(qiáng)的項(xiàng)目獲取能力，70家上市民營企業(yè)共斬獲了5689.40億元的PPP項(xiàng)目，占比達(dá)到38%。從行業(yè)背景看，建筑承包商背景的民營企業(yè)是主力軍，獲得了5965.00億元的項(xiàng)目總額，占比達(dá)到40.00%，與市場整體發(fā)展?fàn)顩r較為一致。

進(jìn)一步按照區(qū)域劃分對(duì)全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的民營企業(yè)PPP項(xiàng)目市場份額做統(tǒng)計(jì)分析。我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地區(qū)民營企業(yè)在中標(biāo)項(xiàng)目個(gè)數(shù)和規(guī)模的占比自2015年12月份以來均有一定程度的下降，但也有部分地區(qū)民營企業(yè)逆勢前行，進(jìn)一步擴(kuò)大了市場份額。

從中標(biāo)金額占比來看，2015年12月份以來，天津、北京、安徽、廣西、四川、江蘇、廣東、海南、黑龍江、河南、山東、陜西、河北、新疆、遼寧、江西、吉林、山西和青海下降超過5%，內(nèi)蒙古、重慶下降幅度在5%以內(nèi)。而在民營企業(yè)市場份額有所提升的地區(qū)中，西藏和湖北上漲最多，分別上漲了34%和23%，浙江、寧夏、貴州、云南、甘肅和湖南上漲幅度超過了5%，福建和上海上漲幅度在5%以內(nèi)。

按照行業(yè)屬性將PPP項(xiàng)目分為19個(gè)細(xì)分行業(yè)，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)大多數(shù)行業(yè)中民營企業(yè)在中標(biāo)項(xiàng)目個(gè)數(shù)和規(guī)模的占比從2015年12月到2017年7月以來均有所下降。就落地項(xiàng)目規(guī)模來看，民營企業(yè)在除了在旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、能源、水利建設(shè)和林業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目落地項(xiàng)目規(guī)模占比中有所增長外，其余行業(yè)均有一定的下降趨勢。其中養(yǎng)老、市政工程、文化、保障性安居工程、科技、農(nóng)業(yè)、體育和政府基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目下降幅度超過10%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、教育、社會(huì)保障、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和其他的項(xiàng)目下降幅度超過5%。

為進(jìn)一步分析民營企業(yè)在PPP市場的行為特征，報(bào)告從平均規(guī)模、區(qū)域、行業(yè)、項(xiàng)目層級(jí)、項(xiàng)目付費(fèi)類型、期限、政府參股、項(xiàng)目執(zhí)行效率與否等角度，深入分析了民營企業(yè)所成交的PPP項(xiàng)目的基本特征。

我們發(fā)現(xiàn)，由民營企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目大多為規(guī)模5億以下和期限15年以上的項(xiàng)目，民營企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模的平均值為8.13億元，中位數(shù)僅為2.88億元。民營企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目的區(qū)域分布與市場總體趨勢相似，主要集中在山東省、河北省和浙江省等地區(qū)。從成交規(guī)模來看，民營企業(yè)參與的項(xiàng)目類型占比較高的為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類、市政工程類與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目。而從成交規(guī)模占比來看，在旅游、能源、社會(huì)保障、養(yǎng)老以及醫(yī)療衛(wèi)生等運(yùn)營屬性較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域中，民營企業(yè)體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢。

民營企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目層級(jí)大多為區(qū)縣級(jí)。在項(xiàng)目公司的參股情況中，民營企業(yè)中標(biāo)的項(xiàng)目有政府參股的較多，而從執(zhí)行效率來看，民營企業(yè)無論在項(xiàng)目公司設(shè)立數(shù)量占比和項(xiàng)目公司成立時(shí)間間隔上，均呈現(xiàn)出更高的項(xiàng)目執(zhí)行效率。從聯(lián)合體參與情況來看，民營企業(yè)和國有企業(yè)更偏向于和相同所有制背景的企業(yè)進(jìn)行合作，跨所有制的社會(huì)資本聯(lián)合體也以國有企業(yè)牽頭為主。

我們認(rèn)為當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實(shí)以及市場競爭加劇，是導(dǎo)致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。

民營企業(yè)市場份額下降的一個(gè)重要原因，是當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購方式強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競爭的時(shí)候已經(jīng)輸在了起跑線上。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)對(duì)753個(gè)即有資格預(yù)審結(jié)果公示，又有中標(biāo)結(jié)果公示的項(xiàng)目數(shù)據(jù)的分析，民營企業(yè)參與和通過PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的數(shù)量占比呈現(xiàn)下降趨勢。

進(jìn)一步的，我們認(rèn)為目前對(duì)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的金融支持政策并沒有改善民營企業(yè)整體的融資條件，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機(jī)構(gòu)的青睞，大量金融資源實(shí)際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項(xiàng)目的能力。根據(jù)中標(biāo)的投資回報(bào)率和工程下浮率來分析社會(huì)資本的報(bào)價(jià)水平，民營企業(yè)的報(bào)價(jià)水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但是在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的盈利空間弱于其競爭對(duì)手，長期以往顯然會(huì)影響民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力和信心。

此外，對(duì)國有企業(yè)的“隱性補(bǔ)貼”導(dǎo)致民營企業(yè)競爭優(yōu)勢下降。地方國有企業(yè)通過跨層級(jí)或跨區(qū)域投資大量參與PPP項(xiàng)目，作為競爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當(dāng)了向社會(huì)資本轉(zhuǎn)型的急先鋒。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，自2014年以來至今，共有136家地方國有企業(yè)建筑承包商背景的社會(huì)資本獲得了資本實(shí)力的增強(qiáng)，上級(jí)國資委或國有控股平臺(tái)對(duì)這些社會(huì)資本累計(jì)增資達(dá)到1015.56億元，這種“隱性補(bǔ)貼”實(shí)際上影響了整個(gè)市場競爭的公平性，進(jìn)一步拉大了民營企業(yè)與其主要競爭對(duì)手的實(shí)力差距。

最后，風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)嫁也一定程度上影響了民營社會(huì)資本的參與信心。PPP項(xiàng)目的一個(gè)挑戰(zhàn)，是社會(huì)資本需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營維護(hù)，但在實(shí)踐過程中地方政府存在過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的趨勢。社會(huì)資本所承擔(dān)的義務(wù)與其擁有的權(quán)利缺乏對(duì)等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護(hù)為主的項(xiàng)目上，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目合理使用程度缺乏足夠的監(jiān)管權(quán)利和保障，卻承擔(dān)了可能因?yàn)檫^度使用或不當(dāng)使用導(dǎo)致的維護(hù)成本和績效考核指標(biāo)，成為影響社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)信心的一個(gè)重要原因。

基于上述分析，我們認(rèn)為促進(jìn)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的政策應(yīng)著力于提振信心、提升機(jī)會(huì)和改善融資三個(gè)層面。

從提振民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目信心的角度建議：

明確PPP模式長期發(fā)展的政策預(yù)期。PPP項(xiàng)目合作周期通常在10年以上，參與PPP項(xiàng)目需要社會(huì)資本在資金、人員和資源等方面長期投入，社會(huì)資本尤其是民營企業(yè)需要相應(yīng)制定和調(diào)整企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱，參與PPP項(xiàng)目更加需要穩(wěn)定、連貫和可預(yù)期的長期政策。國務(wù)院法制辦牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的發(fā)布，標(biāo)志著PPP立法的重大進(jìn)展，強(qiáng)化了社會(huì)資本對(duì)國家推動(dòng)PPP發(fā)展的預(yù)期。其中，明確要求對(duì)各種不同所有制社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的不歧視條款，提振了民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的信心。同時(shí)，建議在條例正式稿中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資本專業(yè)運(yùn)營能力的要求和導(dǎo)向，推動(dòng)民營企業(yè)相關(guān)能力的培育、發(fā)展和壯大，進(jìn)而增強(qiáng)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

建立公平公正的風(fēng)險(xiǎn)分配體系。PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施同時(shí)也受制于很多超越項(xiàng)目之外的條件的約束，涉及到的法律法規(guī)、部門直接的協(xié)作也超越了單個(gè)項(xiàng)目的可控邊界。目前的政策和指南強(qiáng)調(diào)了政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的合規(guī)流程，強(qiáng)調(diào)績效付費(fèi)和非固化責(zé)任，但對(duì)于基于PPP項(xiàng)目共性特征的標(biāo)準(zhǔn)化合同條款和風(fēng)險(xiǎn)分配框架缺乏明確的實(shí)施指引，導(dǎo)致“平等合作”這一價(jià)值導(dǎo)向落實(shí)情況較差。實(shí)踐中政府“甲方”和社會(huì)資本“乙方”的慣性思維仍然普遍存在，這種狀態(tài)在日趨激烈的競爭下愈發(fā)明顯，地方政府存在過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的趨勢。關(guān)于政府義務(wù)留下的模糊空間成為對(duì)于社會(huì)資本而言“如鯁在喉”，成為影響社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)信心的一個(gè)重要原因。

完善PPP領(lǐng)域信息披露機(jī)制。信息披露是促進(jìn)PPP市場透明程度提升和實(shí)施流程規(guī)范化的重要保障。對(duì)于時(shí)間跨度長、回報(bào)中等偏低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目而言，信息不對(duì)稱足以扼殺交易的動(dòng)機(jī)。反映在市場行為上，體現(xiàn)為過往基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資以央企和國企為主，他們與地方政府之間的“親密關(guān)系”使得他們掌握了民營企業(yè)不曾掌握的信息并具備了更多的談判籌碼，一定程度上導(dǎo)致了市場上民營企業(yè)的身影并不活躍。財(cái)金[2017]1號(hào)文構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完善的PPP項(xiàng)目信息披露框架，但根據(jù)目前信息披露平臺(tái)所公示的信息來看，及時(shí)性、完整度仍然有待提升。同時(shí)，地方政府層面PPP項(xiàng)目的跨部門合作不應(yīng)該只把重點(diǎn)放在準(zhǔn)備和采購環(huán)節(jié)，在執(zhí)行階段和信息披露上也應(yīng)建立起相對(duì)流暢的協(xié)同工作機(jī)制，提升信息披露效率。最后，建議信息披露的范圍應(yīng)考慮保護(hù)社會(huì)資本的商業(yè)機(jī)密，比如社會(huì)資本的技術(shù)路線、融資模式和融資成本等要素，披露后可能會(huì)導(dǎo)致競爭對(duì)手的模仿并對(duì)其合理的商業(yè)利益帶來損害，進(jìn)而會(huì)影響其參與信心。

堅(jiān)持PPP爭議的多元糾紛解決機(jī)制。PPP爭議的解決機(jī)制和救濟(jì)途徑，是影響民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目積極性的一個(gè)重要因素。PPP爭議包括兩大類，一類是在選擇社會(huì)資本過程中，如因招投標(biāo)程序，或特許經(jīng)營權(quán)授予產(chǎn)生的爭議，此類爭議可能涉及到行政權(quán)的行使，如撤銷或收回特許經(jīng)營權(quán)；另一類是因PPP協(xié)議本身產(chǎn)生的問題。PPP爭議解決途徑需要根據(jù)具體爭議的內(nèi)容和法律關(guān)系來定，如果涉及行政權(quán)的行使，就用行政訴訟，若是私法性質(zhì)的爭議，就采用民事訴訟，并且不排除公正高效的仲裁救濟(jì)途徑。多元的PPP爭議糾紛解決機(jī)制，有助于消除民營企業(yè)對(duì)行政訴訟的“畏懼感”，增強(qiáng)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

從提升民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)的角度建議：

避免不合理打包實(shí)施和采購PPP項(xiàng)目的行為。地方政府在制定項(xiàng)目合作范圍和合作邊界時(shí)，通過打包來提升項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模雖然能節(jié)約實(shí)施成本和采購成本，但協(xié)同效應(yīng)不明顯的項(xiàng)目打包采購并無法提升項(xiàng)目整體的物有所值。這種趨勢和強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化服務(wù)能力的采購偏好相結(jié)合，導(dǎo)致實(shí)施項(xiàng)目社會(huì)資本資格要求門檻的提升，長期以往會(huì)導(dǎo)致部分行業(yè)寡頭的壟斷性地位，損害規(guī)模較小的民營企業(yè)的參與機(jī)會(huì)和本地中小型企業(yè)的生存環(huán)境。

杜絕PPP項(xiàng)目采購時(shí)的“隱性歧視”行為。當(dāng)前PPP項(xiàng)目采購過程中，對(duì)于民營企業(yè)的“顯性歧視”已經(jīng)普遍得到消除，但“隱性歧視”仍然普遍存在。遠(yuǎn)高于項(xiàng)目實(shí)際需求的注冊資本實(shí)力、資產(chǎn)規(guī)模要求、融資能力、業(yè)績水平、人員配置水平要求等在采購文件的評(píng)審要求中依然頻繁出現(xiàn)，令參與者“望而卻步”。并且實(shí)施機(jī)構(gòu)通常對(duì)社會(huì)資本的合理化建議不予采納，影響了民營企業(yè)的參與信心和競爭機(jī)會(huì)。因此，我們建議應(yīng)針對(duì)采購過程的一些硬性資格條件的設(shè)定形成一個(gè)較為明確的指導(dǎo)區(qū)間，地方政府不得通過遠(yuǎn)超項(xiàng)目實(shí)際需求的資格條件，來限制中小型合格供應(yīng)商的參與機(jī)會(huì)。

避免過度限制聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)分配空間，鼓勵(lì)民營企業(yè)以聯(lián)合體形式參與。在目前主流的PPP項(xiàng)目采購過程中，地方政府往往會(huì)對(duì)聯(lián)合體數(shù)量、聯(lián)合體資質(zhì)、聯(lián)合體出資做出約定，限制了聯(lián)合體內(nèi)部優(yōu)化權(quán)利義務(wù)分配的空間，甚至部分項(xiàng)目直接禁止聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營社會(huì)資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務(wù)能力的金融機(jī)構(gòu)因?yàn)榉N種原因無法直接參與PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致“大而全”的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的機(jī)會(huì)要高于“小而?！钡穆?lián)合體。我們認(rèn)為，PPP模式是政府和社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)的“一次分配”，聯(lián)合體之間的合作則是風(fēng)險(xiǎn)的“二次分配”，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“二次分配”的過多限制會(huì)導(dǎo)致合格供應(yīng)商數(shù)量的下降，既不利于采購過程競爭氛圍的營造，也背離了選擇最優(yōu)社會(huì)資本的初衷，客觀上抬升了項(xiàng)目的全生命周期成本。

嚴(yán)格限制對(duì)地方競爭性國企的隱性補(bǔ)貼。市場化經(jīng)營的地方國有企業(yè)轉(zhuǎn)型作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目值得鼓勵(lì)，但在實(shí)踐中，部分地方國有企業(yè)在注冊地范圍強(qiáng)大的影響力和上級(jí)控股單位的增資，在一定程度上已經(jīng)干擾了PPP市場競爭的公平性。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，近70%的地方國有企業(yè)獲得的PPP項(xiàng)目完全分布在其注冊地所在省份，地方國有企業(yè)并沒有實(shí)現(xiàn)“走出去”。建議對(duì)上述現(xiàn)象展開系統(tǒng)性的整理和調(diào)研，杜絕各式“隱性補(bǔ)貼”，構(gòu)建一個(gè)公平的PPP市場競爭環(huán)境。

從改善民營企業(yè)參與PPP融資環(huán)境的角度建議：

加強(qiáng)對(duì)PPP領(lǐng)域整體信貸總量的支持。在過去一段時(shí)間內(nèi)，由于政府購買服務(wù)類項(xiàng)目的競爭，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP領(lǐng)域的支持遠(yuǎn)小于政府購買服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致PPP成交規(guī)模和融資交割金額的背離，整個(gè)PPP融資市場面臨“僧多粥少”的局面。雖然今年以來政府購買服務(wù)逐漸被糾正，但金融系統(tǒng)對(duì)于PPP項(xiàng)目整體的信貸規(guī)模額度受制于金融市場的整體條件，在整體融資環(huán)境趨緊的情況下，今年以來社會(huì)資本已經(jīng)明顯感受到信貸規(guī)模和實(shí)際融資成本的抬升。PPP項(xiàng)目作為關(guān)系國計(jì)民生的項(xiàng)目，交付時(shí)點(diǎn)要求強(qiáng)，盈利性偏弱，信貸規(guī)模的控制影響了項(xiàng)目進(jìn)度，實(shí)際融資成本抬升而基準(zhǔn)利率不變單方面造成了社會(huì)資本融資成本的增加。在趨緊的金融環(huán)境下，民營企業(yè)所能享受到的融資資源又被進(jìn)一步壓縮，邊際融資條件惡化的程度超過了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，一定程度上也影響了民營社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，建議監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)PPP領(lǐng)域信貸總量的支持，維持良好的行業(yè)融資環(huán)境。

加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)，著力培育真正的長期股權(quán)投資機(jī)構(gòu)。中國PPP市場上缺乏長期股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的問題已經(jīng)由來已久，而在國外長期投資機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目投資權(quán)益性資本的重要來源之一。在缺乏長期股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的背景下，目前的PPP項(xiàng)目合作模式倒逼社會(huì)資本轉(zhuǎn)型為長期投資者，對(duì)社會(huì)資本原有發(fā)展路徑和業(yè)務(wù)模式帶來巨大挑戰(zhàn)，也進(jìn)一步導(dǎo)致缺乏足夠資本實(shí)力和持續(xù)融資能力的社會(huì)資本逐漸被排除出市場。缺乏長期股權(quán)投資者的原因，一方面是政府習(xí)慣于和實(shí)力雄厚的建筑承包商直接合作，另一方面則是《PPP合同》中對(duì)財(cái)務(wù)投資人合法權(quán)益缺乏足夠的重視和保障，大量《PPP合同》對(duì)融資機(jī)構(gòu)的介入權(quán)和追索權(quán)表述模糊或缺乏表述，使得融資機(jī)構(gòu)只能將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)資本身上，倒逼金融資源整體往抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的大型社會(huì)資本集聚，進(jìn)一步導(dǎo)致民營企業(yè)能夠享受的金融支持政策難以落實(shí)到位。培育專業(yè)型的長期股權(quán)投資機(jī)構(gòu)需要同時(shí)完善對(duì)其權(quán)益的保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)它們以聯(lián)合體形式參與PPP項(xiàng)目，既能豐富我國PPP領(lǐng)域權(quán)益性資本的來源，也能改善中小型企業(yè)的出資壓力。

建立融資支持和風(fēng)險(xiǎn)保障等外部增信機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目融資模式的運(yùn)用。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)判斷和定價(jià)有著成熟的體系方法，在既有框架下，要求民營企業(yè)整體在沒有外部支持的情況下獲得比中央企業(yè)和地方國有企業(yè)更有利的融資條件，并不符合市場規(guī)律。建議通過融資支持基金和引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等手段降低金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，減輕民營企業(yè)因參與PPP項(xiàng)目而額外增加的增信責(zé)任，從而達(dá)到改善其業(yè)參與PPP項(xiàng)目面臨的融資困局。具體而言，融資支持基金一方面應(yīng)積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的信息傳遞，幫助潛在的金融機(jī)構(gòu)了解項(xiàng)目信息，降低融資交割過程中的信息不對(duì)稱，促成項(xiàng)目融資在更普遍范圍內(nèi)的應(yīng)用，改善目前廣泛存在的金融機(jī)構(gòu)“挑項(xiàng)目”、“挑社會(huì)資本”的現(xiàn)象；另一方面，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中小型社會(huì)資本和相對(duì)落后地區(qū)實(shí)施機(jī)構(gòu)的支持，通過建立區(qū)域性的PPP支持基金等方式，充分發(fā)揮屬地化的優(yōu)勢承接上級(jí)引導(dǎo)基金的資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)和民營企業(yè)的“雪中送碳”，真正落實(shí)融資支持基金的引導(dǎo)目的。

加快PPP二級(jí)市場的培育。PPP領(lǐng)域的二級(jí)市場是PPP領(lǐng)域多層次資本市場的重要組成部分，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)偏好不同的投資人和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過二級(jí)市場進(jìn)入PPP領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目再融資和風(fēng)險(xiǎn)分配的重要途徑，也是發(fā)起投資人獲得持續(xù)投資能力的重要渠道。PPP二級(jí)市場的形成，也有助于改善目前市場上財(cái)務(wù)投資人偏好名股實(shí)債的現(xiàn)象，為長期股權(quán)投資人參與PPP項(xiàng)目提供一個(gè)途徑。其次，從提升行業(yè)效率、優(yōu)化資源配置的角度，PPP二級(jí)市場的形成也會(huì)促進(jìn)我國公共服務(wù)外包行業(yè)發(fā)展，目前大量承包商或投資機(jī)構(gòu)承接PPP項(xiàng)目實(shí)際上在提供運(yùn)營維護(hù)上并不具備效率和成本優(yōu)勢，一些屬地化、專業(yè)化并具備規(guī)模效應(yīng)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)則可以較好地彌補(bǔ)這一空白，在項(xiàng)目的不同階段發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體服務(wù)質(zhì)量的提升和規(guī)模效應(yīng)。我們建議實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，在《PPP合同》中對(duì)社會(huì)資本合理的二級(jí)市場交易權(quán)利應(yīng)充分尊重和保障，實(shí)施機(jī)構(gòu)自身的利益則通過再融資條款來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)再次分配帶來的價(jià)值提升。

（本文摘自明樹數(shù)據(jù)系列報(bào)告之《民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目“雙降”原因探析及政策建議》，“點(diǎn)擊此處”，下載本期PDF版報(bào)告全文！）

編 者   

撰寫人

章貴棟  肖光睿

主審人

王守清（清華大學(xué)PPP研究中心 首席專家）

楊永恒（清華大學(xué)PPP研究中心 副主任）

鄧冰（北京大學(xué)PPP研究中心 副主任兼秘書長）

孟    春（國務(wù)院發(fā)展研究中心 巡視員）

諸大建（同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所 所長）

曹富國（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院 院長）

袁競峰（東南大學(xué)PPP國際研究中心 常務(wù)副主任）

參與人員

梁雪 張璐 陳璐 

撰寫人簡介

章貴棟   CFA，現(xiàn)任龍?jiān)鞒峭顿Y發(fā)展部總經(jīng)理和明樹數(shù)據(jù)副總經(jīng)理。財(cái)政部和發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜页蓡T，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域有著豐富的投資、融資和研究經(jīng)歷。

肖光睿   明樹數(shù)據(jù)總經(jīng)理，財(cái)政部和發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜页蓡T，國際項(xiàng)目融資協(xié)會(huì)亞洲區(qū)理事，前亞洲開發(fā)銀行高級(jí)PPP官員。

目 錄  

摘要

1 數(shù)據(jù)基本描述

2 2014年以來PPP市場的整體概況

3 社會(huì)資本的構(gòu)成及其變動(dòng)趨勢

3.1社會(huì)資本的分類

3.2市場份額及其變動(dòng)趨勢

4 民企參與的PPP市場的特征分析

4.1 PPP領(lǐng)域中民營企業(yè)的基本情況

4.2 民營企業(yè)的市場份額

4.3 民營企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目的基本特征

5 民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

5.1 民營企業(yè)的參與意愿走低

5.2 當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購模式，限制了民營企業(yè)的參與機(jī)會(huì)

5.3 金融支持政策難以落實(shí)

5.4 市場競爭加劇影響民營企業(yè)的市場份額

6政策建議

6.1 提振民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的信心

6.2 提升民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)

6.3 改善民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的融資環(huán)境