政策春風(fēng)為民營企業(yè)再添動(dòng)力

作者簡介：季闖 龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司投資發(fā)展部項(xiàng)目副總監(jiān)

楊軍偉 龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司投資發(fā)展部總經(jīng)理助理

2005年“國36條”《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和2010年“新國36條”《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資”、“不得單對(duì)民間資本設(shè)置附加條件”、“建立健全民間投資服務(wù)體系”，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來，國務(wù)院和發(fā)改委相繼分別出臺(tái)了6個(gè)和9個(gè)鼓勵(lì)民間資本參與我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策文件，支持力度越來越大，相關(guān)政策也更加明確和系統(tǒng)。尤其2059號(hào)文明確寫明“鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)”，從創(chuàng)造良好環(huán)境、分類施策、盤活存量資產(chǎn)、持續(xù)推介PPP項(xiàng)目、科學(xué)合理設(shè)定社會(huì)資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)、依法合規(guī)簽訂PPP項(xiàng)目合同、加大項(xiàng)目融資支持、提高咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力、評(píng)選典型案例和建設(shè)誠信體系等十個(gè)方面，首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)意見。

在具有中國特色的PPP市場，“社會(huì)資本”取代了傳統(tǒng)意義上“私營資本（Private）”成為了第二個(gè)“P”。2015年以來，中央企業(yè)和地方國企逐漸成為我國PPP市場的主力軍，而民營企業(yè)表現(xiàn)欠佳。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，民營企業(yè)PPP市場份額呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢(shì)，成交（具有中標(biāo)信息且牽頭人為民營企業(yè)的項(xiàng)目）規(guī)模占比從36%下降到22%（截至2017年11月底）。

為何與向好的政策環(huán)境出現(xiàn)反差？正如國辦發(fā)〔2017〕79號(hào)文所提到的“黨中央、國務(wù)院高度重視民間投資工作”，但是“當(dāng)前民間投資增長仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵(lì)民間投資的政策尚未落實(shí)到位，營商環(huán)境有待進(jìn)一步改善，一些壟斷行業(yè)市場開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在”。當(dāng)前民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目仍然面臨較低的投資回報(bào)水平、不合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、有限的金融支持政策、國有企業(yè)的“擠出效應(yīng)”以及中標(biāo)項(xiàng)目落地難等諸多問題，只有這些問題得到有效解決才能真正提升民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱情。

實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)設(shè)置過高或者不當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入條件，使得能力弱于央企或地方國企的民營企業(yè)望而卻步。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，民營企業(yè)參與資格預(yù)審的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比從2015年11月底的92.86%已經(jīng)下滑到了2017年11月底的74.46%，意味著民營企業(yè)通過PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的能力呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)。

繼2005年國務(wù)院“36條”、2010年“新36條”和國辦發(fā)〔2017〕79號(hào)文之后，2059號(hào)文首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項(xiàng)目的具體指導(dǎo)意見。第一條就提出為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境，并給出多項(xiàng)實(shí)際措施。例如“不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目”、“充分吸收采納民營企業(yè)的合理建議”、“構(gòu)建‘親’‘清’新型政商關(guān)系”和“鼓勵(lì)開通前期工作辦理等方面的‘綠色通道’”等如果能夠切實(shí)實(shí)施，將有望使合格的民營企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)不再被故意拒之門外，其合理的訴求可獲得充分地表達(dá)和滿足。另外，只有當(dāng)“有效設(shè)置排他性條款”和“當(dāng)政府方不依法履約時(shí)，民營企業(yè)可以及時(shí)獲得合理補(bǔ)償乃至合法退出”真正落實(shí)到PPP合同中，民營企業(yè)才有望實(shí)現(xiàn)合理收益和改變?nèi)鮿?shì)地位。

民營企業(yè)即將迎來存量項(xiàng)目市場空間釋放的發(fā)展契機(jī)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在具有明確PPP運(yùn)作方式的已成交項(xiàng)目中，采用BOT運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目仍然占主導(dǎo)地位，數(shù)量占比高達(dá)86%；TOT和ROT類項(xiàng)目合計(jì)僅占9%左右。

結(jié)合92號(hào)文、192號(hào)文以及發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)文來看，“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目”、“根據(jù)自身和項(xiàng)目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實(shí)現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)”、“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)”、“對(duì)適宜采取PPP模式的存量項(xiàng)目，鼓勵(lì)多采用轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式盤活存量資產(chǎn)，降低轉(zhuǎn)讓難度，提高盤活效率”等一系列政策文件，均預(yù)示著大量優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量項(xiàng)目市場空間即將釋放。

由于存量項(xiàng)目通常采用TOT或ROT的運(yùn)作方式進(jìn)行提供，主要涉及經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓，很少涉及“項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作”。此類項(xiàng)目更加重視項(xiàng)目的專業(yè)運(yùn)營能力，對(duì)融資能力相對(duì)較弱而專業(yè)運(yùn)營能力較強(qiáng)的民營企業(yè)來講，積極參與存量項(xiàng)目將是其擴(kuò)大PPP市場份額的戰(zhàn)略選擇。

當(dāng)前在PPP采購過程中，政府更加青睞融資和建設(shè)能力強(qiáng)的社會(huì)資本，結(jié)果自然是資金和建設(shè)能力具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)的央企和地方國企獲得更多更大的項(xiàng)目。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止至2017年11月底，已成交PPP項(xiàng)目中牽頭人為建筑承包商的占54%，而牽頭人為運(yùn)營商或綜合服務(wù)商的占比不足20%。

采用PPP模式的本質(zhì)應(yīng)該提質(zhì)增效、提供更好更有效的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，而具有整合各方資源、創(chuàng)新能力和專業(yè)運(yùn)營能力的高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的特殊目的載體（SPV）才是保證PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效目標(biāo)的核心。因此，2059號(hào)文中提到“充分發(fā)揮民營企業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢(shì)”、“同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營企業(yè)”、“鼓勵(lì)通過組建高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化運(yùn)作能力”，而對(duì)施工能力和融資能力只字未提。由此可見，具有資源整合、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和高水平專業(yè)運(yùn)營等綜合能力的民營企業(yè)將受到更多青睞。

在當(dāng)前我國PPP正在從注重規(guī)模增長向提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的方向轉(zhuǎn)變以及民間資本熱情減退之時(shí)，2059號(hào)文十條意見的出臺(tái)，表明國家發(fā)改委不遺余力為民間資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域創(chuàng)造條件，積極采取措施調(diào)動(dòng)民間資本更大的積極性。這一方面表明國家堅(jiān)定了繼續(xù)推進(jìn)PPP的態(tài)度，另一方面結(jié)合一系列鼓勵(lì)民間資本投資的政策，使得民間資本參與PPP的信心必定提升，在此機(jī)遇下民間資本有望成為未來PPP發(fā)展的主力軍。