PPP中的一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)方法調(diào)查

作者簡(jiǎn)介：

吳沁喆，龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司，投資發(fā)展部研究員

季   闖，龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司，投資發(fā)展部項(xiàng)目總監(jiān)

一、背景   

近期，財(cái)政部發(fā)布了《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》文件，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告總體情況和突出問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，并提出從財(cái)承論證制度、支出責(zé)任檢測(cè)預(yù)警和加大監(jiān)管力度等三個(gè)方面，嚴(yán)控10%“紅線”的具體思路，表明了財(cái)政部對(duì)加強(qiáng)地方債務(wù)管理、防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范化、精細(xì)化發(fā)展PPP的決心。

2015年4月財(cái)政部發(fā)布財(cái)金[2015]21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》在第四章“能力評(píng)估”中的第二十五條指出“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，首次明確提出10%這一紅線。近年來(lái)，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人在有關(guān)會(huì)議上也多次強(qiáng)調(diào)，財(cái)政承受能力10%是一條硬性約束的紅線，監(jiān)管部門(mén)要堅(jiān)決制止觸碰底線的違法違規(guī)行為，防范化解PPP不規(guī)范發(fā)展引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，10%的紅線受一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)影響較大，但是由于并沒(méi)有相關(guān)政策文件明確給出一般公共預(yù)算支出的預(yù)測(cè)方法，因此在實(shí)踐過(guò)程中也存在較大差異。

 二、一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)的政策要求   

從政策層面來(lái)看，目前對(duì)于政府財(cái)政承受能力論證中的政府一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)并未給出統(tǒng)一的具體計(jì)算方法，只有少數(shù)政策文件中給出預(yù)測(cè)方法，然而也較為模糊。例如，財(cái)金[2015]21號(hào)文中第四章“能力評(píng)估”第二十七條給出“在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”；四川省財(cái)政廳于2017年印發(fā)的川財(cái)金〔2017〕91號(hào)文《四川省政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證辦法》中第四章“支出規(guī)模預(yù)測(cè)”第十四條指出“未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出規(guī)模參照前五年平均增幅測(cè)算，剔除一次性重大增支政策影響因素，結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和重大項(xiàng)目稅收增長(zhǎng)等因素予以確定”。

 三、案例分析   

財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目具有引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)作和推廣經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降淖饔?，我們選取PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中入庫(kù)數(shù)量較多的5個(gè)地區(qū)的共25個(gè)示范項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)承論證報(bào)告中一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)方法的分析與比較（詳見(jiàn)附件）。我們的分析發(fā)現(xiàn)，上述項(xiàng)目除了直接采用近五年平均增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)之外，較多的項(xiàng)目依據(jù)“實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。幾種典型的預(yù)測(cè)方法歸納如下：

方法一：參照近5、6年的平均增長(zhǎng)率，根據(jù)“實(shí)際情況”進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，選取某一增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如湖南省某示范項(xiàng)目近5年該地方政府的一般公共預(yù)算支出平均增長(zhǎng)率為10.84%，未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)選取7%作為每年支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率。而浙江省某示范項(xiàng)目前6年該地方政府的一般公共預(yù)算支出平均增長(zhǎng)率為21.12%，未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)選取10%作為每年支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率。

方法二：參照近5年的平均增長(zhǎng)率，考慮現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，選取低于前5年的平均增長(zhǎng)率的某一增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如浙江省某示范項(xiàng)目前5年該地方政府的一般公共預(yù)算支出平均增長(zhǎng)率為19.42%，未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)選取10%作為每年支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率。

方法三：參照前5年的平均增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)率變化趨勢(shì)，采取保守原則，選取某一增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如浙江省某項(xiàng)目前5年該地方政府的一般公共預(yù)算支出平均增長(zhǎng)率為14.25%，且逐年下滑，未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)選取9%作為每年的增長(zhǎng)率。

方法四：參照地區(qū)財(cái)政局預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)未來(lái)年分階段選取不同增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)，通常以五年為一階段，若干年后選用其他同一增長(zhǎng)率。如山東省某項(xiàng)目參照地區(qū)財(cái)政局預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，選取8%為2016年-2020年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率，選取7%為2021年-2025年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率，選取6%為2025年以后一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)的增長(zhǎng)率。

方法五：參照近年增長(zhǎng)率的最高值與最低值，及其呈現(xiàn)的波動(dòng)趨勢(shì)，并基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與地方政府責(zé)任發(fā)展態(tài)勢(shì)，選取某一增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如浙江省某項(xiàng)目近年一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率最高為25%，最低為10%，且呈現(xiàn)波動(dòng)向下趨勢(shì)，增長(zhǎng)率總體保持在10%以上，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與地方政府責(zé)任發(fā)展態(tài)勢(shì)，選取10%作為未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)每年的增長(zhǎng)率。

另外，有些項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告中未給出任何測(cè)算方法或依據(jù)，直接選取某一增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如浙江省A市某示范項(xiàng)目直接選取10%作為未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)每年的增長(zhǎng)率，而浙江省B市某示范項(xiàng)目則直接選取6%作為未來(lái)年一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)每年的增長(zhǎng)率。還有些項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告，在沒(méi)有任何依據(jù)的情況下，對(duì)未來(lái)年分階段選取不同增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)。如河南省某示范項(xiàng)目在對(duì)未來(lái)15年的一般公共預(yù)算支出做預(yù)測(cè)時(shí)，直接選取3%作為前11年的預(yù)測(cè)增長(zhǎng)率，而選取5%作為后4年的預(yù)測(cè)增長(zhǎng)率。

 四、總結(jié)與建議   

通過(guò)示范項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目中存在同一地區(qū)同級(jí)政府的在不同項(xiàng)目中關(guān)于財(cái)政支出增長(zhǎng)預(yù)測(cè)方法不統(tǒng)一，或方法相同者其最終所取增長(zhǎng)率值也有不一致的，甚至存在增長(zhǎng)率取值相同者預(yù)測(cè)結(jié)果不同的現(xiàn)象（通過(guò)對(duì)案例項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析得出，此現(xiàn)象由某些項(xiàng)目的預(yù)測(cè)并未按照其所述依據(jù)開(kāi)展而導(dǎo)致）。從上述分析可以看出，一般公共支出預(yù)測(cè)方法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。對(duì)于一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)方法缺乏政策指導(dǎo)，目前所用的預(yù)測(cè)方法多為選取固定增長(zhǎng)率或分階段增長(zhǎng)率，但增長(zhǎng)率選取方法各異，且多種方法所選取的增長(zhǎng)率取值隨意性皆較大。正如財(cái)承“紅線”專(zhuān)報(bào)中提出的為提高財(cái)承報(bào)告的準(zhǔn)確性與合理性，需要“完善財(cái)政承受能力論證制度，優(yōu)化支出測(cè)算公式，細(xì)化參數(shù)取值方法，確保支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)范圍全覆蓋”。

影響一般公共預(yù)算支出的宏觀因素主要包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制選擇、政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策等經(jīng)濟(jì)性因素；人口規(guī)模、文化背景等社會(huì)性因素；政局穩(wěn)定性、政體結(jié)構(gòu)、行政效率等政治性因素。另外，公共物品需求、公共物品成本、公共物品質(zhì)量、財(cái)政管理體制等微觀因素也在一定程度上影響了一般公共預(yù)算的支出。因此，在進(jìn)行一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)時(shí)，除了參照近幾年的歷史數(shù)據(jù)外，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

因此，我們建議參考以下步驟進(jìn)行一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)模型：（1）根據(jù)歷史數(shù)據(jù)的樣本量、變化及波動(dòng)特征選擇合理的基本預(yù)測(cè)模型，判斷基本發(fā)展趨勢(shì)；（2）充分結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件，對(duì)影響一般公共預(yù)算支出的上述宏觀與微觀因素進(jìn)行深入調(diào)查，形成調(diào)研報(bào)告，做為一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)的主要依據(jù)，并應(yīng)在區(qū)域和時(shí)間范疇內(nèi)保持一致性，在不同項(xiàng)目之間不應(yīng)存在差異；（3）根據(jù)調(diào)查報(bào)告，確定不同情景下分階段的一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)調(diào)整系數(shù)；（4）形成預(yù)測(cè)模型，預(yù)測(cè)未來(lái)每年一般公共預(yù)算支出區(qū)間，形成年度統(tǒng)一的機(jī)制；（5）根據(jù)每年新增的一般公共預(yù)算支出實(shí)際數(shù)據(jù)，合理調(diào)整未來(lái)預(yù)測(cè)結(jié)果。