【獨家】PPP項目落地率大調(diào)查：落地率快速提升，民企凸顯優(yōu)勢

PPP項目實施過程中有幾個關(guān)鍵節(jié)點，設(shè)立項目公司并簽訂正式合同則是其中最為重要的一個環(huán)節(jié)。根據(jù)目前主流的PPP項目實施模式，在社會資本被宣布成為第一候選人之后，往往需要與政府進行合同談判，在達成一致后設(shè)立項目公司（獨資或合資）來履行合同義務(wù)。雖然絕大部分PPP項目在采購之時就公布了《PPP合同》，但在實踐過程中每個項目合同都會存在需要澄清、修正的地方。可以預(yù)見，需要協(xié)商的內(nèi)容越多，整個合同談判過程就會越漫長，項目公司的設(shè)立時點也會順延。項目公司的成立意味著項目的進一步落地，因此，本文以項目公司設(shè)立比例作為項目落地率的關(guān)鍵指標(biāo)、項目公司設(shè)立時點與中標(biāo)時點的時間間隔作為項目落地效率的關(guān)鍵指標(biāo)，對全國PPP項目落地效率進行了調(diào)查。通過統(tǒng)計分析，我們發(fā)現(xiàn)：

自2014年以來，得益于監(jiān)管政策的完善，市場經(jīng)驗的積累，從中標(biāo)到項目公司成立所需時間大幅縮短，PPP項目落地效率持續(xù)提升；

PPP項目實施經(jīng)驗豐富的地方體現(xiàn)出了更高的落地率，北京、浙江、安徽、江蘇、福建、海南、寧夏等地在PPP項目落地率方面具備一定領(lǐng)先優(yōu)勢，項目經(jīng)驗越少的地區(qū)設(shè)立項目公司花費的平均用時越長；

交通運輸行業(yè)的項目落地率相對其他行業(yè)而言較高，社會事業(yè)行業(yè)的項目落地率相對其他行業(yè)而言較低，原因可能在于交通運輸行業(yè)是我國PPP領(lǐng)域中應(yīng)用最廣的行業(yè)領(lǐng)域，無論是政府方還是社會資本，整體上對交通運輸項目均擁有較為豐富的合作經(jīng)驗，推動了這一領(lǐng)域成交項目的快速落地。綜合開發(fā)類項目較為復(fù)雜，在成立項目公司上用時最長；

PPP經(jīng)驗豐富民營企業(yè)的項目落地率明顯高于其他所有制企業(yè)，民營企業(yè)相較于央企或國企在推進項目合同談判和項目公司設(shè)立上更有效率；

有在A股上市的企業(yè)在中標(biāo)PPP項目的整體落地率要領(lǐng)先于其他上市類型（包括未上市）企業(yè)，而H股上市企業(yè)的項目落地效率不及非上市企業(yè)；

政府未參股的項目公司平均設(shè)立歷時與政府參股的項目公司平均設(shè)立歷時基本持平，但存在明顯的地域差異；

競爭性磋商采購模式有利于提升項目落地率。

本次研究的原始數(shù)據(jù)均來源于北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司的PPP中標(biāo)項目數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫涵蓋了中國政府采購網(wǎng)和各省政府采購網(wǎng)上公示的所有PPP項目中標(biāo)信息，截至2019年10月10日，已經(jīng)成功公示中標(biāo)候選人的PPP項目共10319個，項目總金額約14.94萬億元。上述項目中共有7073個項目成立了項目公司，項目總金額10.58萬億元，項目數(shù)量占比68.54%，項目金額占比70.82%。

已設(shè)立項目公司的項目的區(qū)域分布如下：

已設(shè)立項目公司的項目的中標(biāo)年分布如下：

已設(shè)立項目公司的項目的行業(yè)分布如下：

已設(shè)立項目公司的項目的牽頭社會資本所有制分布如下：

已設(shè)立項目公司的項目的牽頭社會資本上市類型分布如下：

已設(shè)立項目公司的項目政府是否參股情況統(tǒng)計如下：

已設(shè)立的項目公司的成立平均歷時為116天，成立歷時分布如下：

◆1. PPP項目落地效率連續(xù)數(shù)年得到了不斷提升著提升

從中標(biāo)年角度來看，自2014年起，2014年中標(biāo)項目82個，已成立項目公司者76個，占比93%；2015年中標(biāo)項目707個，已成立項目公司者590個，占83%；2016年中標(biāo)項目2293個，已成立項目公司者1884個，占82%；2017年中標(biāo)項目3466個，已成立項目公司者2739個，占79%；2018年中標(biāo)項目2498個，已成立項目公司者1660個，占66%；2019年截至10月中標(biāo)項目1236個，已成立項目公司者98個，占8%。各中標(biāo)年的項目公司設(shè)立平均歷時幾乎呈直線型下降，從2014年的平均223天降至2019年的50天，其中可能包含后序中標(biāo)年設(shè)立歷時較長的的項目公司尚未成立，故未納入統(tǒng)計范圍的原因，但總體而言，從時間維度看來，項目落地效率有明顯提升，得益于實施經(jīng)驗的積累與項目效率要求的提高。

◆2. 落地率和落地效率方面區(qū)域差異明顯，項目經(jīng)驗越少的地區(qū)設(shè)立項目公司花費的平均用時越長

（1）各區(qū)域項目整體落地情況

按各省份中標(biāo)項目總數(shù)由大到小排序，在項目整體落地推進方面，中央本級僅有一個中標(biāo)項目且已成立項目公司，項目公司成立比例為100%，除中央本級外，各省中已成立項目公司在總中標(biāo)PPP項目占比最高的為北京市，截至2019年10月共中標(biāo)76個PPP項目，其中63個項目已成立相應(yīng)的項目公司，占比83%；其次為浙江省，共中標(biāo)543個項目，成立項目公司432家，成立項目公司占比為80%；其余項目公司成立比例超過70%的地區(qū)還有重慶、寧夏、海南、吉林、陜西、福建、江蘇、湖北、廣東、安徽、四川以及山東。項目公司成立比例較低（低于60%）的地區(qū)有廣西、甘肅、天津、西藏以及新疆，其中，項目公司成立比例最低的地區(qū)為新疆，共有701個中標(biāo)項目，共成立項目公司327個，占比僅47%。具體情況如下圖所示：

（2）各區(qū)域項目落地效率

在已成立項目公司的7073個項目中，從項目中標(biāo)到成立項目公司平均歷時116天，其中歷時最長的為山東省的某項目，成立項目公司共花費1423天，將近4年，歷時最短的共122個項目在公示中標(biāo)當(dāng)天就成立了項目公司，以下為各省份成立項目公司平均歷時的具體情況。其中平均歷時較低的地區(qū)依次為甘肅、浙江、天津以及吉林，從中標(biāo)到成立項目公司歷時皆少于100天，分別為89天、91天、97天和98天；平均歷時較高的地區(qū)依次為中央本級、上海、北京，從中標(biāo)到成立項目公司歷時皆高于150天，分別為185天、175天和166天，三者的中標(biāo)項目總數(shù)相較于其他地區(qū)都很少。總體而言，項目經(jīng)驗越少的地區(qū)設(shè)立項目公司花費的平均用時越長。具體情況如下圖所示：

◆3. 綜合開發(fā)類項目較為復(fù)雜，在成立項目公司上用時最長

（1）各行業(yè)項目整體落地情況

從行業(yè)角度來看，各行業(yè)項目的落地率總體而言較為接近，市政公用事業(yè)、農(nóng)林水利與環(huán)境保護、綜合開發(fā)行業(yè)的項目落地率處于同一水平，交通運輸行業(yè)的項目落地率相對其他行業(yè)而言較高，原因可能在于交通運輸行業(yè)是我國PPP領(lǐng)域中應(yīng)用最廣的行業(yè)領(lǐng)域，無論是政府方還是社會資本，整體上對交通運輸項目均擁有較為豐富的合作經(jīng)驗，推動了這一領(lǐng)域成交項目的快速落地，社會事業(yè)與其他行業(yè)的項目落地率相對其他行業(yè)而言較低。具體情況如下圖所示：

（2）各行業(yè)項目落地效率

綜合開發(fā)、市政公用事業(yè)、交通運輸、社會事業(yè)與其他行業(yè)的PPP項目成立項目公司的平均歷時大致接近，都處于116天到120天的范圍內(nèi)。農(nóng)林水利與環(huán)境保護行業(yè)成立項目公司的平均歷時短于其他行業(yè)，為107天?？梢钥闯?，五個行業(yè)的項目在成立項目公司時用時差別不大，綜合開發(fā)類項目較為復(fù)雜，故在成立項目公司上用時最長。具體情況如下圖所示：

◆4．PPP經(jīng)驗豐富的民企項目落地率明顯高于其他所有制企業(yè)，民企相較于央企或國企在推進項目合同談判和項目公司設(shè)立上更有效率

（1）各所有制牽頭社會資本項目整體落地情況

從PPP項目牽頭社會資本所有制背景來看，主要的中標(biāo)社會資本所有制為民企、國企、央企、外企，另有民辦非企業(yè)單位、基金會、個人等極少數(shù)中標(biāo)所有制單位不納入本次討論范圍。10319個中標(biāo)項目中由民營企業(yè)作為牽頭人中標(biāo)或者單獨中標(biāo)的項目共有4357個，占42.22%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為國有企業(yè)的項目，共3413個，占33.07%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為央企或央企下屬公司的項目，共2110個，占20.45%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為外資企業(yè)的項目，共397個，占3.85%。

而從成立項目公司的情況來看，民營企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有2981個，占其已中標(biāo)項目的42.22%，其中，PPP項目經(jīng)驗豐富（中標(biāo)項目數(shù)量15個及以上）的民營企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司871個，占其已中標(biāo)項目的79%；國有企業(yè)牽頭的中標(biāo)項目中，已成立項目公司的項目共有2257個，占其已中標(biāo)項目的66%；央企或央企下屬公司牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有1562個，占其已中標(biāo)項目的20.45%；外資企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有247個，占其已中標(biāo)項目的62%。由此可見，央企在中標(biāo)PPP項目的落地率總體領(lǐng)先于其他所有制企業(yè)，然而民企數(shù)量眾多，專業(yè)水平層次不齊，選取其中中標(biāo)PPP項目15個及以上的PPP經(jīng)驗豐富的民企，其項目落地率明顯高于央企，項目公司成立比例達到約80%。

從不同地區(qū)成立項目公司的情況來看，山東、河北、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、青海六個省份已成立項目公司的中標(biāo)項目中民營企業(yè)牽頭的項目占比超過一半，其中，青海省已經(jīng)成立項目公司的中標(biāo)項目均為民企或央企牽頭，無國企牽頭項目。其他省份中，由國有企業(yè)牽頭成立的項目公司個數(shù)占比超過一半的地區(qū)包括陜西、福建與寧夏，央企牽頭成立的項目公司個數(shù)占比超過一半的地區(qū)僅重慶一省，另有上海市、江蘇省、湖北省、陜西省已成立項目公司的中標(biāo)項目中央企牽頭的項目占比超三分之一。

（2）各所有制牽頭社會資本項目落地效率

    在已經(jīng)成立項目公司的7073個項目中，由民營企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共2981個，由國有企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共2257個，由央企或央企下屬公司牽頭中標(biāo)的項目共1562個，由外資企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共247個。央企或央企下屬公司牽頭中標(biāo)的項目從中標(biāo)日到成立PPP項目公司平均歷時最長，為150天；民營企業(yè)牽頭中標(biāo)項目的項目公司設(shè)立平均歷時最短，為102天。由此可見，民營企業(yè)相較于央企或國企在推進項目合同談判和項目公司設(shè)立上更有效率。各所有制牽頭人成立項目公司平均歷時情況如下圖所示：

◆5. 有在A股上市的企業(yè)在中標(biāo)PPP項目的整體落地率領(lǐng)先于其他上市類型（包括未上市）企業(yè)，新三板上市企業(yè)及有在A股上市的企業(yè)在推進項目合同談判和項目公司設(shè)立上更有效率，而H股上市企業(yè)的項目落地效率不及非上市企業(yè)

（1）各上市類型牽頭社會資本項目整體落地情況

從PPP項目牽頭社會資本上市類型來看，10319個中標(biāo)項目中由非上市企業(yè)作為牽頭人中標(biāo)或者單獨中標(biāo)的項目共有8528個，占83%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為A股上市企業(yè)的項目，共1515個，占15%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為新三板上市企業(yè)的項目，共140個，占1.4%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為H股上市企業(yè)的項目，共126個，占1.2%；牽頭中標(biāo)人或單獨中標(biāo)人為A股與H股同時上市企業(yè)的項目，共10個，占0.1%。

而從成立項目公司的情況來看，非上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有5702個，占其已中標(biāo)項目的67%；A股上市企業(yè)牽頭的中標(biāo)項目中，已成立項目公司的項目共有1186個，占其已中標(biāo)項目的78%；新三板上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有92個，占其已中標(biāo)項目的66%；H股上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有83個，占其已中標(biāo)項目的66%；A股與H股同時上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的PPP項目已成立項目公司的有10個，占其已中標(biāo)項目的100%。由此可見，有在A股上市的企業(yè)在中標(biāo)PPP項目的整體落地率要領(lǐng)先于其他上市類型企業(yè)。

（2）各上市類型牽頭社會資本項目落地效率

    在已經(jīng)成立項目公司的7073個項目中，由A股上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共1186個，由A股與H股同時上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共10個，由H股上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共83個，由新三板上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共92個，由非上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目共5702個。H股上市企業(yè)牽頭中標(biāo)的項目從中標(biāo)日到成立PPP項目公司平均歷時最長，為129天；新三板上市企業(yè)牽頭中標(biāo)項目的項目公司設(shè)立平均歷時最短，為90天。非上市企業(yè)、A股上市企業(yè)、A股與H股同時上市企業(yè)的項目公司設(shè)立平均用時相對較為接近，其中有在A股上市的企業(yè)的項目公司設(shè)立用時更短。由此可見，新三板上市企業(yè)及有在A股上市的企業(yè)相較于非上市企業(yè)在推進項目合同談判和項目公司設(shè)立上更有效率，而H股上市企業(yè)的項目落地效率不及非上市企業(yè)。各上市類型牽頭人成立項目公司平均歷時情況如下圖所示：

◆6. 政府參股與否對整體項目落地效率幾乎沒有影響，但存在明顯的地域差異

（1）政府參股與否項目整體落地情況

根據(jù)目前市場上主流的實施模式，項目公司股東一般有政府和社會資本合資，或社會資本獨資兩種類別。社會資本方出資形式是由其中標(biāo)人的一方（單方獨立中標(biāo)）或多方（聯(lián)合體中標(biāo)）進行相應(yīng)比例的出資。政府方出資代表是由政府控股的國資企業(yè)對項目公司做出一定比例出資。

在7073個落地的項目中，政府作為股東參與項目公司股權(quán)注資的有4906個，占總數(shù)的69.36%；由社會資本單方出資（單獨中標(biāo)人或聯(lián)合體成員共同出資）的只有2167個，占總數(shù)的30.64%。大部分地區(qū)政府和社會資本共同出資的項目公司數(shù)量超過社會資本單獨出資的項目公司數(shù)量的兩倍，其中，兩種出資形式項目公司占比差距最大的為云南，政府和社會資本共同出資的項目公司268個，社會資本單獨出資的項目公司39個，前者為后者的6.87倍；而浙江、廣東、新疆、北京、重慶、天津六個省市兩種出資方式的項目公司數(shù)量基本持平；另有上海、西藏兩地與大多數(shù)地區(qū)出資方式規(guī)律相反，社會資本單獨出資的項目公司數(shù)量大于政府和社會資本共同出資的項目公司數(shù)量。

（2）政府參股與否項目落地效率

在政府參與設(shè)立的4906個項目公司中，從中標(biāo)到注冊項目公司平均用時117天，而在政府未參股的2167個項目中，設(shè)立項目公司的平均歷時為115天，兩者幾乎相等。相比2016年統(tǒng)計得出的政府參股項目公司較政府未參股項目公司平均設(shè)立歷時明顯縮短的結(jié)果，可見社會資本對項目整體落地效率的提升有大幅改善，積極性與主動性有所提高。

◆7. 競爭性磋商采購模式有利于提升項目落地率

（1）各采購模式項目整體落地情況

從采購模式角度來看，剔除采購模式不明的項目外，單一來源采購的項目成立項目公司的比例為100%，除此以外，通過競爭性磋商模式采購的項目的落地率最高，通過公開招標(biāo)模式采購的項目的落地率最低。各采購模式成立項目公司的具體情況如下圖所示：

（2）各采購模式項目落地效率

通過競爭性磋商和公開招標(biāo)模式采購的項目的項目公司成立平均歷時最短，約110天，通過競爭性談判模式采購的項目的項目公司成立平均歷時最長，達到187天。各采購模式成立項目公司的平均歷時情況如下圖所示：

基于公開查詢的數(shù)據(jù)，我們對PPP項目實施過程中的合同談判和項目公司設(shè)立環(huán)節(jié)進行了考察，為業(yè)界提供了一個較新的觀察角度。需要說明的是，合同談判過程的差異取決于初始合同條款的合理性、項目的復(fù)雜性、談判人員的專業(yè)程度以及政府對于項目實施進程的急迫性等等因素，由于資料和數(shù)據(jù)的有限，本文暫無法全面考察上述因素對項目合同談判和設(shè)立項目公司進程的影響。