【獨(dú)家】新形勢(shì)下產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式探析

產(chǎn)業(yè)園區(qū)概述

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)立的特殊區(qū)位環(huán)境，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的重要空間聚集形式，擔(dān)負(fù)著聚集創(chuàng)新資源、培育新興產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化等一系列的重要使命。據(jù)中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截止2019年11月底，全國(guó)已設(shè)立國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)628個(gè)（分類如下圖），省級(jí)開發(fā)區(qū)2053個(gè)。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國(guó)已形成多層次、多類別的園區(qū)體系，成為中國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)、開放程度最高、發(fā)展最具活力的區(qū)域 。2018年，全國(guó)219家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和168家國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值18.4萬億元，占全國(guó)比重的22%；稅收收入3.3萬億元，占全國(guó)比重的23%。全國(guó)現(xiàn)已批復(fù)的各級(jí)各類園區(qū)約2.5萬家，已成為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。     

園區(qū)開發(fā)內(nèi)容

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)經(jīng)歷了“少量同類產(chǎn)業(yè)集聚—產(chǎn)業(yè)鏈集聚—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)城融合”的發(fā)展路徑。聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）將園區(qū)發(fā)展劃分為四代，詳見下表：

現(xiàn)以第四代為例，園區(qū)開發(fā)內(nèi)容包含園區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入等，主要內(nèi)容如下：

• 策劃規(guī)劃設(shè)計(jì)：整合國(guó)際、國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃資源，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇與方向，為園區(qū)制定精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并為后續(xù)規(guī)劃設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)招商提供依據(jù)和方向，并推動(dòng)園區(qū)價(jià)值增長(zhǎng)預(yù)期。

• 土地整理和拆遷安置：按照相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區(qū)后續(xù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，為園區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。。

• 基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)：園區(qū)內(nèi)道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、配套生活設(shè)施等公共配套項(xiàng)目的建設(shè)，保證入園企業(yè)全方位生產(chǎn)生活需求，為園區(qū)后續(xù)發(fā)展提供保障。

• 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資：搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展與招商引資平臺(tái)，對(duì)園區(qū)進(jìn)行宣傳、推廣并進(jìn)行招商引資及必要的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、孵化及發(fā)展壯大。

• 基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維及公共服務(wù)：園區(qū)物業(yè)管理、公共項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)與維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，保障園區(qū)公共功能正常發(fā)揮，保障園區(qū)企業(yè)日常生產(chǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

上述各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，策劃規(guī)劃設(shè)計(jì)是園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的先導(dǎo)，體現(xiàn)出園區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展規(guī)律，對(duì)園區(qū)發(fā)展方向和項(xiàng)目成效有決定性影響，也是投資額最小、價(jià)值貢獻(xiàn)最大的智力型服務(wù)，通常由政府方發(fā)起，整合各類資源，形成決策。其他四項(xiàng)業(yè)務(wù)，附加值不斷減少，政府參與度降低，投資額不斷增大，企業(yè)參與度不斷提高，構(gòu)成了多層次的園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容體系，如下圖：

園區(qū)開發(fā)模式

在我國(guó)，園區(qū)開發(fā)模式在不同時(shí)期有著不同的發(fā)展模式，如下圖所示：

通過上圖可見，按實(shí)施主體可分為：政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式和政企合作開發(fā)模式3大類。

1、政府主導(dǎo)開發(fā)模式

政府主導(dǎo)開發(fā)模式是指由地方政府做出園區(qū)規(guī)劃并組成開發(fā)機(jī)構(gòu)，通過創(chuàng)造相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠條件營(yíng)造園區(qū)與其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，然后通過招商引資、土地出讓等方式引進(jìn)符合相關(guān)條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目?；趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、百姓就業(yè)等各種綜合因素考慮而設(shè)置，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的推動(dòng)器。這是目前中國(guó)各級(jí)地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式，同樣也是我國(guó)目前工業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)的主要載體。

可進(jìn)一步分為：完全政府主導(dǎo)模式、政府平臺(tái)公司主導(dǎo)模式。

2、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式

企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式是主體企業(yè)進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)某個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有強(qiáng)大的綜合實(shí)力的企業(yè)，營(yíng)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；在自身企業(yè)入駐且占主導(dǎo)的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的強(qiáng)大的凝聚力與號(hào)召力，通過土地出讓、項(xiàng)目租售等方式引進(jìn)其他同類企業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善主體企業(yè)引導(dǎo)模式。

可進(jìn)一步分為：產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)模式、地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)模式。

3、政企合作開發(fā)模式

政企合作開發(fā)模式介于上述兩者之間，政府負(fù)責(zé)研究制定產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等；企業(yè)負(fù)責(zé)園區(qū)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等實(shí)施。政府和企業(yè)在責(zé)權(quán)利及風(fēng)險(xiǎn)上按約定的規(guī)則進(jìn)行分擔(dān)。

可進(jìn)一步分為PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式、專項(xiàng)債+EPCO（設(shè)計(jì)-采購-施工-運(yùn)營(yíng)一體化）模式，其主要特點(diǎn)如下表：

新形勢(shì)下園區(qū)開發(fā)模式的建議

近年來，國(guó)際上單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義加劇，世界經(jīng)貿(mào)增長(zhǎng)放緩態(tài)勢(shì)明顯，地緣政治不確定因素增多，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局；國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)。面對(duì)新形勢(shì)，我國(guó)相繼出臺(tái)園區(qū)相關(guān)政策：

2019年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》提出，積極支持符合條件的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請(qǐng)首次公開發(fā)行股票并上市。中新集團(tuán)成為該政策發(fā)布后國(guó)內(nèi)首個(gè)獲批上市的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)主體。中新集團(tuán)開發(fā)的蘇州工業(yè)園區(qū)已躋身建設(shè)世界一流高科技園區(qū)行列。中新集團(tuán)近兩年正積極推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入主要由“土地一級(jí)開發(fā)”“房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)”“市政公用”以及“多元化服務(wù)”四個(gè)部分構(gòu)成。目前住宅及商業(yè)項(xiàng)目資產(chǎn)處置完畢，集團(tuán)未來主要從事長(zhǎng)租公寓、工業(yè)廠房、商業(yè)租賃等國(guó)家政策鼓勵(lì)的不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)。為未來更多國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)建設(shè)主體單位上市發(fā)展指明了方向。

2019年11月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》完善落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，充分維護(hù)農(nóng)戶承包地的各項(xiàng)權(quán)能。完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。

“第三次土改”對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式的顛覆性改革，這也標(biāo)志著九十年代興起的中國(guó)傳統(tǒng)園區(qū)開發(fā)模式的終結(jié)，中國(guó)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理都將進(jìn)入根本性的轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期，其中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變將使園區(qū)開發(fā)模式從土地財(cái)政向稅收財(cái)政的轉(zhuǎn)變，這一點(diǎn)與深圳早年實(shí)施的改革開放路徑有相似之處，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)從房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)，從土地資源買賣到創(chuàng)新資源集聚的轉(zhuǎn)變。

2019年4月財(cái)政部關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見，專項(xiàng)債發(fā)行再提速。截至2019年11月，全國(guó)專項(xiàng)債已發(fā)行2.5萬億元。預(yù)計(jì)2020年全國(guó)專項(xiàng)債將再發(fā)行3.5萬億元。

2019年6月關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知，首次允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金。

園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的成功源于良好的合作模式、產(chǎn)業(yè)政策和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，其中，政企合作模式能有效地發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“兩只手”的作用，無論是PPP亦或是EPCO模式都充分體現(xiàn)了政企合作模式的優(yōu)越性，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制為項(xiàng)目提供全生命周期運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供了保障。當(dāng)前新形勢(shì)下，相對(duì)于政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式，政企合作模式有著更多的優(yōu)勢(shì)。

首先，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)策劃、調(diào)研確定市場(chǎng)需求，輔以設(shè)計(jì)優(yōu)化與統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)合理降造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)需求、設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營(yíng)階段的合力交叉，避免與市場(chǎng)脫節(jié)，節(jié)約工期，提高資源使用效益。

其次，從項(xiàng)目?jī)r(jià)值鏈來看，運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)需求決定設(shè)計(jì)方案，設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目投資的影響是決定性，工程造價(jià)的90%在設(shè)計(jì)階段就已確定，施工階段對(duì)項(xiàng)目投資的影響僅占5%左右，終端運(yùn)營(yíng)又決定了項(xiàng)目的投資回報(bào)。設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)通過方案優(yōu)化、材料替代、新工藝應(yīng)用 ，能最大限度地降低 EPC項(xiàng)目成本。

再次，從運(yùn)營(yíng)單位的資源優(yōu)勢(shì)來看，憑借自身對(duì)市場(chǎng)客戶需求的精準(zhǔn)了解，通過設(shè)計(jì)單位的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)特長(zhǎng)，對(duì)各環(huán)節(jié)的重點(diǎn)、要點(diǎn)能充分把握，對(duì)工藝設(shè)備的參數(shù)要求、技術(shù)條件能熟練掌握，進(jìn)而使整個(gè)工程達(dá)到技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量?jī)?yōu)良、效益可觀的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果。

最后，園區(qū)在堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，廣泛應(yīng)用PPP或EPCO模式，對(duì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和土地進(jìn)行一體化開發(fā)利用，形成項(xiàng)目投融資和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，通過園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、孵化、加速，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和財(cái)稅的增加，從而反哺城市發(fā)展，有效破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)“錢從哪里來和去？地從哪里來和去？人從哪里來和去？產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展？財(cái)稅如何增加？”等難題。政府方通過全生命周期績(jī)效考核不斷促進(jìn)企業(yè)將園區(qū)運(yùn)營(yíng)的更好。

新時(shí)代造就新形勢(shì)，新任務(wù)采用新模式，大力推廣政企合作模式，包括PPP和專項(xiàng)債+EPCO等，將有助于中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)新發(fā)展，創(chuàng)造園區(qū)新未來。

參考文獻(xiàn)：

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