PPP項目執(zhí)行狀況大調查

PPP項目實施過程中有幾個關鍵節(jié)點，設立項目公司并簽訂正式合同則是其中最為重要的一個環(huán)節(jié)。根據目前主流的PPP項目實施模式，在社會資本被宣布成為第一候選人之后，往往需要與政府進行合同談判，在達成一致后設立項目公司（獨資或合資）來履行合同義務。雖然絕大部分PPP項目在采購之時就公布了《PPP合同》，但在實踐過程中每個項目合同都會存在需要澄清、修正的地方。可以預見，需要協(xié)商的內容越多，整個合同談判過程就會越漫長，項目公司的設立時點也會順延。因此，我們以項目公司設立數量、公布中標時間與項目公司設立時點的時間間隔作為指標，對全國PPP項目執(zhí)行狀況進行了調查。在項目推進效率方面，我們發(fā)現(xiàn)：

重慶、山東、湖南、浙江等地PPP項目實施規(guī)模和落地率等方面具備一定的領先優(yōu)勢。

民營企業(yè)相較于國有企業(yè)在推進項目合同談判和項目公司設立上更有效率。

企業(yè)在非熟悉區(qū)域的投資也會影響到項目執(zhí)行效率，國有企業(yè)在注冊地省份投資的PPP項目相較于非注冊地省份要更為順利，而民營企業(yè)在非注冊地省份在推動項目進程方面則體現(xiàn)出了更高的效率。

政府參與出資的PPP項目相較于政府不參與出資的PPP項目在上述環(huán)節(jié)更有效率。

專業(yè)律師顧問的加入有利于提升合同談判效率。

明城投資PPP研究中心數據庫涵蓋了中國政府采購網和各省政府采購網上公示的所有PPP項目中標信息，截至2016年9月24日，已經成功公示中標候選人的PPP項目共1020個，項目總金額約1.73萬億元。上述項目中共有355個項目成立了項目公司，項目總金額為6571億元，占比約35%。

樣本按照省份分布如下： 

按照行業(yè)分布如下：

按社會資本投資人背景分布如下：

按政府是否參股分布如下：

我們以從公布中標到項目公司設立的節(jié)點作為指標來反映合同談判和項目落地效率，全國已經成功設立項目公司的已中標項目的平均設立期限為75天。樣本分布如下圖所示：

(一) 區(qū)域執(zhí)行狀況

1、區(qū)域差異與項目整體落地情況

按省份總項目個數從大到小排序，在項目整體落地推進方面，各省中已成立項目公司在總中標PPP項目占比最高的為重慶，2014年1月到2016年9月共落地9個PPP項目，其中7個項目已成立相應的項目公司，占比78%；其次為湖南省，共中標21個項目，成立項目公司11家，成立項目公司占比為52%；其余成立項目公司較多的地區(qū)還有上海、天津以及浙江省，其中上海與天津落地PPP項目個數較少不具代表性，浙江省共有77個項目落地，其中38個項目已成立項目公司，占比49%。成立項目公司較少的地區(qū)中，西藏與青海分別落地3個、2個PPP項目，并沒有成立相應的項目公司；廣西省落地的18個PPP項目中，僅有2個項目已經成立項目公司，占比為11%；項目公司成立比例較少的地區(qū)排名第三的為寧夏和新疆，其中寧夏共有14個項目，成立項目公司2個，占比14%，新疆共有7個PPP落地項目，其中1個項目已成立項目公司，占比也為14%。具體如下圖所示：

2、區(qū)域項目推進效率

在已成立項目公司的355個項目中，從項目中標到成立項目公司平均歷時75天，其中歷時最長的為廣東省的某項目，成立項目公司共花費441天，歷時最短的個別項目公司在公示中標后1天內就成立了項目公司，以下為各省份成立項目公司歷時的具體情況。其中平均歷時較低的地區(qū)有廣西、新疆、海南等，從中標到成立項目公司歷時分別為20天、21天和22天；平均歷時較高的大于100天的地區(qū)有天津、廣東、湖北、重慶、福建、湖南和黑龍江，其中歷時最高的為黑龍江，平均歷時為160天。具體入下圖所示：

注：廣西、上海、天津、新疆地區(qū)成立項目公司的平均歷時、最低歷時和最高歷時相等；青海、西藏地區(qū)的落地項目暫時未有項目公司成立，故未列入圖中。   

(二) 行業(yè)執(zhí)行狀況

1、行業(yè)差異與項目整體落地情況

從行業(yè)角度來看，交通運輸、農林水利、市政公用和綜合開發(fā)行業(yè)的PPP項目目前推進較為順利，其中市政公用事業(yè)、農林水利和綜合開發(fā)行業(yè)落地率領先于其他行業(yè)。

2、行業(yè)項目推進效率

從不同類型的PPP項目成立項目公司歷時情況大致接近。交通運輸類、農林水利與環(huán)境保護類和綜合開發(fā)類項目成立項目公司用時較長且相差不大，平均為87天和84天；成立項目公司較快的為社會事業(yè)類項目和市政公用事業(yè)類型的項目，平均歷時72天，可以看出，五種不同行業(yè)的項目在成立項目公司時用時差別不大，交通運輸類和農林水利與綜合開發(fā)類項目較為復雜，故在成立項目公司上用時較長。

(三) 投資人背景差異與項目落地情況

1、項目整體落地情況

從PPP項目社會資本所有制背景來看，1020個項目中由民營企業(yè)作為牽頭人中標或者民營企業(yè)單獨中標的項目共有561個，占55%，其余的為中標人是國有企業(yè)牽頭或者國有企業(yè)單獨中標的項目，共459個，占45%。而從成立項目公司的情況來看，國有企業(yè)牽頭的中標項目中，已成立項目公司的項目共有184個，占所有國企已經中標項目的40%；民營企業(yè)牽頭中標的PPP項目已成立項目公司的有171個，占比為30.5%，因此國有企業(yè)在中標PPP項目的后續(xù)工作中整體落地率要領先于民營企業(yè)，原因可能在于國有企業(yè)在基礎設施投資市場上累計的先發(fā)優(yōu)勢和行業(yè)經驗，可以幫助他們在快速適應PPP項目的實施流程，從而提升整體的執(zhí)行率。

從不同地區(qū)成立項目公司的情況來看，北京、上海、新疆和重慶已經成立項目公司的中標項目均為國有企業(yè)牽頭，而廣西、黑龍江和天津地區(qū)成立的項目公司均為民營企業(yè)牽頭中標的PPP項目；其他省份中，由國有企業(yè)牽頭成立的項目公司個數多于民營企業(yè)的地區(qū)有：安徽、福建、廣東、貴州、河北、湖北、湖南、四川和云南，其余的省份如甘肅、海南、河南、江蘇、江西、內蒙、山東和浙江成立的PPP項目公司中由民營企業(yè)牽頭的數量較多。

2、項目推進效率

在已經成立項目公司的355個項目中，由國有企業(yè)牽頭的項目共有184個，剩下的171個項目由民營企業(yè)牽頭，成立項目公司平均歷時的情況如下圖所示：

PPP項目中標人中由國有企業(yè)牽頭或者國有企業(yè)單獨中標的項目從中標日到成立PPP項目公司平均歷時84天，相較來說，中標人為民營企業(yè)牽頭或者民營企業(yè)單獨中標的項目成立項目公司歷時相對較短，平均為71天，說明民營企業(yè)相較于國有企業(yè)在推進項目合同談判和項目公司設立上更有效率。

(四) 股東組成與項目落地情況

1、股東組成差異與項目整體落地情況

根據目前市場上主流的實施模式，項目公司股東一般由政府和社會資本合資，或社會資本獨資兩種類別。社會資本方出資形式是由其中標人的一方（單方獨立中標）或多方（聯(lián)合體中標）進行相應比例的出資。政府方出資代表是由政府控股的國資企業(yè)對項目公司做出一定比例出資。

在355個落地的項目中，政府作為股東參與項目公司股權注資的有262個，占總數的74%；由社會資本單方出資（單獨中標人或聯(lián)合體成員共同出資），只有93個，占總數的26%。其中，山東、四川、浙江三個落地PPP項目最多的地方，政府和社會資本共同出資的方式較明顯，只有浙江一省明顯顯出社會資本單獨出資超過了政府和社會資本共同出資形式，廣東省出資形式相對持平。其他省份都以政府和社會資本共同出資為主。

2、項目推進效率

在政府參與設立的262個項目公司中，從中標到注冊項目公司平均用時73天，而在政府未參股的93個項目中，設立項目公司的平均歷時為89天，在此看來，由社會資本單方出資 （單獨中標人或聯(lián)合體成員共同出資）設立項目公司用時較長，政府參與項目有利于提升項目整體推進效率。背后的原因可能是多樣的：政府對實施項目的急切程度高于社會資本，政府的主動出資和要求給社會資本帶來了更高的緊迫性和提升了積極性等。

(五) 跨區(qū)域投資的項目落地情況

國有企業(yè)在基礎設施和公共服務領域的探索和成就領先民企甚多，因此此輪PPP浪潮中不少央企、國企跨地域參與了大量的PPP項目。對地方投資環(huán)境的熟悉程度無疑也是影響項目推進效率的重要因素，因此我們將國有企業(yè)投資的項目分為在注冊地的項目以及其他不在其注冊地的項目，從項目中標到成立項目公司歷時的情況來看，國有企業(yè)對其注冊地地區(qū)的項目把控較好，成立項目公司需要用的時間較短，約為72天，在其余較不熟悉的地區(qū)推進項目使用的時間較長，約為94天。而民營企業(yè)在注冊地投資的PPP項目基本與國有企業(yè)持平，但在跨地域投資時候則平均領先了近30天，則體現(xiàn)出了更強的適應性和實施效率。

(六) 專業(yè)機構的參與

作為政府和社會資本溝通的橋梁，專業(yè)機構在本輪PPP實施過程中也扮演了重要的角色，合同談判更是體現(xiàn)專業(yè)機構前期合同文本起草和后期協(xié)調能力的重要環(huán)節(jié)。根據錦天城律師事務所反饋的數據，其作為政府方代表參與并已經成功落地設立項目公司的7個PPP項目中，從中標公示到項目公司設立平均歷時64天，領先全國平均約15%，并且其中6個項目為社會資本跨地域投資。

(七) 關于近期成交項目的特別說明

由于本文中用到的PPP中標信息截止到今年9月底左右，故很多新落地的項目暫時未注冊相應的項目公司。為了將這些項目區(qū)分開來，我們將各地區(qū)中未成立項目公司的項目從中標日到2016年10月24日的歷時情況與當地成立項目公司的平均歷時情況比較，將各地區(qū)未成立項目公司的項目分為低于平均歷時的項目和高于平均歷時的項目，以區(qū)分新中標項目的影響。我們發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)還是超過設立項目公司平均歷時的項目占比較高，只有北京和黑龍江兩個地區(qū)未成立項目公司的項目從中標到最近的天數小于其成立項目公司平均歷時的占比較高。

基于公開查詢的數據，我們對PPP項目實施過程中的合同談判和項目公司設立環(huán)節(jié)進行了考察，為業(yè)界提供了一個較新的觀察角度。需要說明的是，合同談判過程的差異取決于初始合同條款的合理性、項目的復雜性、談判人員的專業(yè)程度以及政府對于項目實施進程的急迫性等等因素，由于資料和數據的有限，本文暫無法全面考察上述因素對項目合同談判和設立項目公司進程的影響。