【獨(dú)家】淺談PPP項(xiàng)目公司的保修管理思路

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式是當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)中日益廣泛實(shí)行的一種模式，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)。

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，PPP項(xiàng)目成交數(shù)量和規(guī)模在2014至2017年呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，并在2017年達(dá)到成交趨勢(shì)的頂峰?？紤]到建設(shè)期在3年以內(nèi)的項(xiàng)目占比超75%，且部分項(xiàng)目為“存量+增量”項(xiàng)目，因此預(yù)估目前已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目總數(shù)將超過(guò)4000項(xiàng)，未來(lái)還將持續(xù)增多。隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方也將逐年取得投資回報(bào)。

在PPP合同條件下，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月1日發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確提出了積極開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）績(jī)效管理的要求。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，若由于產(chǎn)品故障等因素導(dǎo)致服務(wù)或者產(chǎn)品質(zhì)量降低，致使公眾滿意度下降，則會(huì)影響項(xiàng)目的績(jī)效考核結(jié)果，降低項(xiàng)目的盈利水平。因此，項(xiàng)目公司如何做好PPP項(xiàng)目的保修管理，是一個(gè)值得大家探討的問題。

1.保修期

國(guó)務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確，建設(shè)工程實(shí)行質(zhì)量保修制度。

建設(shè)工程承包單位在向建設(shè)單位提交工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)向建設(shè)單位出具質(zhì)量保修書。質(zhì)量保修書中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)工程的保修范圍、保修期限和保修責(zé)任等。建設(shè)工程的保修期，自竣工驗(yàn)收合格之日起計(jì)算。

在正常使用條件下，建設(shè)工程的最低保修期限為：①基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，為設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使用年限；②屋面防水工程、有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面的防滲漏，為5年；③供熱與供冷系統(tǒng)，為2個(gè)采暖期、供冷期；④電氣管線、給排水管道、設(shè)備安裝和裝修工程，為2年。⑤其他項(xiàng)目的保修期限由發(fā)包方與承包方約定。

2.缺陷責(zé)任期

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部印發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法》指出，缺陷是指建設(shè)工程質(zhì)量不符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件，以及承包合同的約定。缺陷責(zé)任期一般為1年，最長(zhǎng)不超過(guò)2年，由發(fā)、承包雙方在合同中約定。在我司投資的PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，施工合同約定的缺陷責(zé)任期一般為2年。

缺陷責(zé)任期從工程通過(guò)竣工驗(yàn)收之日起計(jì)。由于承包人原因?qū)е鹿こ虩o(wú)法按規(guī)定期限進(jìn)行竣工驗(yàn)收的，缺陷責(zé)任期從實(shí)際通過(guò)竣工驗(yàn)收之日起計(jì)。由于發(fā)包人原因?qū)е鹿こ虩o(wú)法按規(guī)定期限進(jìn)行竣工驗(yàn)收的，在承包人提交竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告90天后，工程自動(dòng)進(jìn)入缺陷責(zé)任期。

3.質(zhì)量保證金

《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法》規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量保證金（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)保金）是指發(fā)包人與承包人在建設(shè)工程承包合同中約定，從應(yīng)付的工程款中預(yù)留，用以保證承包人在缺陷責(zé)任期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行維修的資金。

需要明確的一點(diǎn)是，質(zhì)量保證金并不是保修費(fèi)用，而是為了保證承包人履行質(zhì)量缺陷修補(bǔ)責(zé)任而提供的保證金。因此，該金額雖然由發(fā)包人預(yù)先扣留，但仍屬于承包人所有。如果承包人經(jīng)通知不履行缺陷修補(bǔ)義務(wù)，則發(fā)包人可以委托他人修復(fù)，并從中扣除修復(fù)的費(fèi)用，在缺陷責(zé)任期屆滿后將剩余部分退還承包人。

保修期和缺陷責(zé)任期的比較

1.管理職責(zé)劃分

PPP項(xiàng)目或子項(xiàng)目從通過(guò)竣工驗(yàn)收之日起，工程自動(dòng)進(jìn)入缺陷責(zé)任期。此時(shí)我們的PPP項(xiàng)目或子項(xiàng)目一般進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本此時(shí)已經(jīng)提交了一份數(shù)百萬(wàn)到上千萬(wàn)不等的運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函，主要用以擔(dān)保項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期內(nèi)按照項(xiàng)目合同的約定履行運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù)，確保運(yùn)營(yíng)期PPP項(xiàng)目滿意的的績(jī)效考核結(jié)果。

因此，結(jié)合我司的實(shí)踐，項(xiàng)目公司必須履行項(xiàng)目保修管理的責(zé)任，負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的保修進(jìn)行監(jiān)控管理。

2.保修響應(yīng)機(jī)制

那么，項(xiàng)目發(fā)生保修事項(xiàng)以后，如何進(jìn)行保修響應(yīng)呢？一般來(lái)說(shuō)，工程發(fā)生保修的內(nèi)容如果此前是由施工總承包單位或?qū)I(yè)分包單位施工的，一般由項(xiàng)目公司通知總承包單位負(fù)責(zé)響應(yīng)并實(shí)施，總承包單位作為工程保修的牽頭人來(lái)負(fù)責(zé)組織實(shí)施工程保修服務(wù)。但如果工程發(fā)生保修的內(nèi)容此前是由項(xiàng)目公司在建設(shè)期直接發(fā)包給第三方的，則應(yīng)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)響應(yīng)并組織承包商實(shí)施保修。

3.保修處理流程及要求

項(xiàng)目公司對(duì)于屬于保修范圍、內(nèi)容的項(xiàng)目，應(yīng)書面通知承包人予以修復(fù)，承包人應(yīng)當(dāng)在接到保修通知之日起7天內(nèi)派人保修。承包人不在約定期限內(nèi)派人保修的，項(xiàng)目公司將委托他人修理。發(fā)生緊急事故需搶修的，項(xiàng)目公司可以口頭通知承包人并在口頭通知后48小時(shí)內(nèi)書面確認(rèn)，承包人在接到事故通知后，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)盡快到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)搶修。完成后，由項(xiàng)目公司組織驗(yàn)收。

4.保修處理過(guò)程中的應(yīng)對(duì)預(yù)案

PPP項(xiàng)目涵蓋了環(huán)保、水利、市政、醫(yī)療、教育等一系列基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容，因而發(fā)生工程保修的原因也千差萬(wàn)別。那么，項(xiàng)目公司如何確保保修的有效實(shí)行呢？

1）合同保障

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工商總局印發(fā)的2017版建設(shè)工程施工合同（示范文本）內(nèi)容，我司一般在合同中明確，承包人不在約定期限內(nèi)派人保修的，項(xiàng)目公司將委托他人修理。

在我司的實(shí)踐中，在缺陷責(zé)任期內(nèi)，承包人若不在約定期限內(nèi)及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、也不及時(shí)委托他人代為處理的，或者已組織實(shí)施保修工作但未徹底予以修復(fù)的，項(xiàng)目公司將委托他人修理，并將這筆修理的費(fèi)用在原承包人的質(zhì)保金中扣減。

當(dāng)然，如果缺陷責(zé)任期屆滿，項(xiàng)目公司仍須繼續(xù)要求承包人按合同約定的工程各部位保修年限承擔(dān)保修義務(wù)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確，建設(shè)工程在保修范圍和保修期限內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問題的，施工單位應(yīng)當(dāng)履行保修義務(wù)，并對(duì)造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，在工程竣工驗(yàn)收后，因承包人原因產(chǎn)生的質(zhì)量缺陷，項(xiàng)目公司應(yīng)要求承包人承擔(dān)質(zhì)量缺陷責(zé)任和保修義務(wù)。

2）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

對(duì)于非承包人原因引起的項(xiàng)目保修，項(xiàng)目公司可通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)的形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)日之前可投保諸如財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)之類的保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任范圍可以是構(gòu)成項(xiàng)目設(shè)施組成部分的、正在使用的并位于項(xiàng)目范圍內(nèi)所有建筑物、構(gòu)筑物、廠房、設(shè)備、機(jī)器、化學(xué)品、零備件和其它材料或不動(dòng)產(chǎn)滅失或損壞。

5.爭(zhēng)議處理

1）保修責(zé)任爭(zhēng)議

我司在操作實(shí)踐中一般規(guī)定，在項(xiàng)目公司響應(yīng)保修事項(xiàng)過(guò)程中，如果承包人認(rèn)為發(fā)生工程保修問題的原因及責(zé)任不屬于自己的，須在知道該保修問題3天內(nèi)提供充分有效的證據(jù)來(lái)證明自己無(wú)責(zé)任。未按時(shí)提供有效證據(jù)、提供的證據(jù)不充分或者無(wú)效的，視為該質(zhì)量保修問題屬承包人責(zé)任造成的，項(xiàng)目公司應(yīng)要求承包人無(wú)條件承擔(dān)保修責(zé)任。

2）保修范圍爭(zhēng)議

項(xiàng)目通過(guò)竣工驗(yàn)收后，如果由于業(yè)主或使用方使用不當(dāng)而造成的建筑功能不良或損壞的，以及非我司施工原因造成的質(zhì)量問題，是不屬于保修范圍的。原則上交由業(yè)主或使用方自行組織維修。當(dāng)然，若是維修不便或困難時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)積極協(xié)助業(yè)主將問題處理完善。若這種功能不良或損壞對(duì)運(yùn)營(yíng)造成了實(shí)質(zhì)性損失，則項(xiàng)目公司還負(fù)有向責(zé)任方索賠的權(quán)利。

3）不履行保修處理

自2019年2月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第8條明確，發(fā)包人返還工程質(zhì)量保證金后，不影響承包人根據(jù)合同約定或者法律規(guī)定履行工程保修義務(wù)。

一般而言，保修期較缺陷責(zé)任期更長(zhǎng)。如果缺陷發(fā)生在缺陷責(zé)任期內(nèi)，對(duì)于承包人沒有進(jìn)行維修的行為，維修費(fèi)用是可以從質(zhì)保金中扣除的。而如果缺陷發(fā)生在缺陷責(zé)任期外，承包人取回保證金后，只要是在約定的保修期限內(nèi)，承包人仍然有保修義務(wù)并承擔(dān)維修費(fèi)用。但由于此時(shí)沒有留存質(zhì)保金在發(fā)包人處，對(duì)于承包人拒不維修的行為只能通過(guò)法律途徑解決了。

為此，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第66條規(guī)定，施工單位不履行保修義務(wù)或者拖延履行保修義務(wù)的，責(zé)令改正，處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，并對(duì)在保修期內(nèi)因質(zhì)量缺陷造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

財(cái)政部“財(cái)金〔2019〕10號(hào)”文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》中進(jìn)一步明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”。產(chǎn)品的質(zhì)量是公眾對(duì)項(xiàng)目的直接感受，也是公眾的核心關(guān)注點(diǎn)之一，產(chǎn)品質(zhì)量的高低主要體現(xiàn)在公眾的滿意度上。而項(xiàng)目公司保修管理的好壞與否，將在一定程度上影響到公眾的滿意度和項(xiàng)目的績(jī)效考核，影響到項(xiàng)目公司投資回報(bào)的取得，我們必須在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期實(shí)踐中持續(xù)不斷地完善保修管理，這也是項(xiàng)目公司的管理職責(zé)所在。

作者：龍?jiān)鞒?陳亮

參考文獻(xiàn)：

1.法釋〔2018〕20號(hào).最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）

2.PPPwiki.名家談PPP-2017年P(guān)PPwiki精選集.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社.2018.

3.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部.建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法.建質(zhì)[2017]138號(hào).

4.建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例.2019年4月23日國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定.國(guó)務(wù)院令第714號(hào).

5.明樹數(shù)據(jù).2018年中國(guó)PPP市場(chǎng)年報(bào).