【獨(dú)家】PPP項(xiàng)目合作期限法律風(fēng)險(xiǎn)探析

項(xiàng)目合作期限作為《PPP項(xiàng)目合同》的核心條款，是政府和社會(huì)資本長期合作關(guān)系的時(shí)間紐帶，關(guān)系到政府的財(cái)政可承受能力，也關(guān)乎社會(huì)資本投入資金的回報(bào)，如何合理設(shè)置合作期限條款，無論是政府方還是社會(huì)資本方均應(yīng)當(dāng)對(duì)此引起重視。

（一）合作期限的規(guī)定方式

根據(jù)2014年12月30日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014 〕156號(hào))附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式和付費(fèi)機(jī)制的不同，常見的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

1.自合同生效之日起一個(gè)固定的期限（例如，25年）；

2.分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營之日起的一個(gè)固定期限。

（二）合作期限的長短限制

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）的規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定：

1.委托運(yùn)營（Operations&Maintenance，O&M），合同期限一般不超過8年；

2.管理合同（ManagementContract，MC），合同期限一般不超過3年；

3.建設(shè)-運(yùn)營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），合同期限一般為20-30年；

4.轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），合同期限一般為20-30年；

5.改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），合同期限一般為20-30年。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)等6部門于2015年4月25日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營期限最長不超過30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

根據(jù)上述規(guī)定，PPP項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年，一般最長不超過30年，另有規(guī)定的執(zhí)行特殊規(guī)定。

（一）在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作層面，針對(duì)項(xiàng)目合作期限條款的設(shè)置，存在兩種常規(guī)做法：單時(shí)段合作期限、雙時(shí)段合作期限。

1.單時(shí)段合作期限：自雙方簽署的《PPP項(xiàng)目合同》生效之日起，至特定時(shí)間終止。

2.雙時(shí)段合作期限：將項(xiàng)目合作期限分為兩個(gè)階段（建設(shè)期間和運(yùn)營期間），對(duì)建設(shè)期間和運(yùn)營期間單獨(dú)分別計(jì)算合作期限，其中建設(shè)期一般是自《PPP項(xiàng)目合同》生效之日起算，至特定時(shí)間終止；運(yùn)營期一般是自正式運(yùn)營日起算，至合同期屆滿之日終止。

（二）上述兩種做法，存在以下幾個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)：

1.以PPP項(xiàng)目合同生效之日作為合作期限的開始日，對(duì)建設(shè)期不做明確約定，即合同生效之日就是建設(shè)期開始起算之時(shí)，這種規(guī)定存在侵占社會(huì)資本方項(xiàng)目建設(shè)期的問題，實(shí)操中可能導(dǎo)致工期緊張或延誤，社會(huì)資本方違約的可能性較大。

2.大部分PPP項(xiàng)目都有多個(gè)子項(xiàng)目組成，上述做法沒有考慮這種情況，若未來項(xiàng)目包的某個(gè)子項(xiàng)目發(fā)生工程建設(shè)延誤或被甩項(xiàng)的情況，可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目無法按時(shí)進(jìn)入運(yùn)營期，社會(huì)資本方回收的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助資金也要相應(yīng)延后。

3.建設(shè)期以某個(gè)特定時(shí)間為截止日，不符合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際，在項(xiàng)目建設(shè)工程中可能發(fā)生項(xiàng)目范圍變更或不可抗力等情形，導(dǎo)致無法在特定時(shí)間完工。

筆者認(rèn)為，從實(shí)操角度看，PPP項(xiàng)目合同生效只是標(biāo)志著雙方進(jìn)入了項(xiàng)目合作期，合作期開始并不意味著建設(shè)期的開始，PPP項(xiàng)目合同應(yīng)對(duì)項(xiàng)目合作期進(jìn)行拆分，對(duì)合作期內(nèi)的各階段進(jìn)行特別約定，比如將整個(gè)合作期區(qū)分為設(shè)計(jì)期、建設(shè)期、運(yùn)營期等三個(gè)階段，并對(duì)各個(gè)階段予以明確約定，更有利于明確各方責(zé)任及項(xiàng)目推進(jìn)速度。若項(xiàng)目包涵蓋多個(gè)子項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目合同應(yīng)增加“子項(xiàng)目”的定義，并以子項(xiàng)目的竣工或交工而不是以某個(gè)特定的時(shí)間做為建設(shè)期的最終截止日，更為符合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際。

筆者建議，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式和付費(fèi)機(jī)制的不同，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，采用以下幾種項(xiàng)目合作期限的規(guī)定方式：

（一）傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目：項(xiàng)目合作期限自雙方簽署的《PPP項(xiàng)目合同》生效之日起算，至各子項(xiàng)目移交之日終止，包括建設(shè)期和運(yùn)營期，其中建設(shè)期自開工令載明的開工日起算，至各子項(xiàng)目竣（交）工驗(yàn)收通過之日終止；運(yùn)營期自各子項(xiàng)目竣（交）工驗(yàn)收通過次日起算，至各子項(xiàng)目正式移交之日終止。

（二）PPP+EPC項(xiàng)目：項(xiàng)目合作期限自雙方簽署的《PPP項(xiàng)目合同》生效之日起算，至各子項(xiàng)目正式移交之日終止，包括設(shè)計(jì)期、建設(shè)期和運(yùn)營期，其中設(shè)計(jì)期(含勘察、設(shè)計(jì))自政府方提供各子項(xiàng)完整的勘察、設(shè)計(jì)資料之日起算，至提交各子項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)成果之日終止；建設(shè)期自開工令載明的開工日起算，至各子項(xiàng)目竣（交）工驗(yàn)收通過之日終止；運(yùn)營期自各子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收通過次日起算，至各子項(xiàng)目正式移交之日終止。